نقش هیات حاکمه و دستگاههای اجرایی در تامین مسکن شهروندان

در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، اصل ۳۱ قانون اساسی به این حق بنیادین پرداخته است. مطابق این اصل داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آن‌ها که نیازمند‌ترند، به خصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم کند.

این گفت‌و‌گو را در شماره ۲۰۳ مجله حقوق ما بخوانید

مطابق ماده یک قانون ساماندهی و حمایت از تولید و‌عرضه مسکن مصوب ۱۳۸۷ نیز دولت موظف است که به منظور تامین مسکن و سهولت دسترسی فاقدین مسکن به ویژه گروه‌های کم درآمد به خانه مناسب، ارتقای کیفی و‌ کمی مسکن تولیدی از طریق حمایت‌های لازم اقدام کند. همچنین در ماده ۷۳ منشور حقوق شهروندی مصوب آذر سال ۱۳۹۵ حق بهره مندی از مسکن ایمن و متناسب با نیاز شهروندان به رسمیت شناخته شده است.

در رابطه با موضوع مسکن و حق داشتن سرپناه، مجله حقوق ما با دکتر شیلا شیعه‌زاده، وکیل دادگستری و مدرس دانشگاه، گفت‌وگو کرده است.

• در تصمیم‌‌گیری، اجرا و نظارت در بخش مسکن کدام نهادها دخیل هستند و نحوه کار آنها به چه شکل است؟

این سوال معطوف به نظریه تفکیک قواست، مطابق نظریه تفکیک قوا، قدرت در یک ساخت سیاسی و حقوقی منقسم به سه قسمت است و بر این اساس، قوه مقننه صلاحیت عام تصمیم‌گیری را بر عهده خواهد داشت، قوه مجریه صلاحیت اجرای قوانین و قوه قضاییه صلاحیت نظارت بر حسن اجرای قوانین را بر عهده دارند. در حوزه مسکن هم به همین کیفیت است، صلاحیت عام تصمیم‌گیری بر عهده قوه مقننه یعنی مجلس شورای اسلامی در نظام سیاسی ما هست، اجرای این قوانین بر عهده قوه مجریه و وزارت‌خانه‌ها، ادارات و سازمان‌های تحت امر قوه مجریه است و چنانچه در امر اجرا اختلالی ایجاد بشود، نظارت بر آن بر عهده قوه قضاییه و در واقع محاکم دادگستری خواهد بود. در امر تصمیم‌گیری، تصمیم‌سازی یا به تعبیر حقوقی (تقنینی)، عام‌ترین قانون یا بنیادی‌ترین قانونی که ما داریم، قانون اساسی است. مطابق اصل ۳۱ قانون اساسی، داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنهایی که نیازمندترند بخصوص روستاییان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم آورد. منظور از دولت در اصل ۳۱ قانون اساسی، کدام نهاد است؟ آیا منظور از دولت کل هیات حاکمه است؟ سایر قوا را هم در برمی‌گیرد؟ یا اینکه منظور از دولت صرفا قوه مجریه است؟ آنچه که از شرح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی متوجه می‌شویم این است که منظور از دولت کل هیات حاکمه است، هرچند که برخورداری از کارویژه‌های اجرایی تکالیف مذکور در اصل ۳۱ در حیطه قوه مجریه است یا به تعبیر دقیق‌تر، فرد اجرای این اصل قوه مجریه و وزارت‌خانه و سازمان‌های تحت امر این قوه از جمله وزارت راه و شهرسازی، سازمان ملی زمین و مسکن و غیره است، اما ما نمی‌توانیم به صرف این موضوع، نقش سایر قوا و خصوصا قوه قانون‌گذاری را در اجرای این اصل نادیده بگیریم.

ضمن اینکه تامین مسکن در سطح کلان، به لحاظ بودجه و امکانات، از بضاعت قوه مجریه خارج است، لذا به نظر می‌رسد که در حوزه مسکن، کل هیات حاکمه و حکومت دارای صلاحیت و اختیارات هستند و می‌توانند با توجه به ظرفیت‌هایی که وجود دارد، نسبت به این امر اقدام کنند.

• حق مسکن کارگران در قانون به چه شکل تضمین شده است؟ نقش شورای عالی کار در این زمینه چیست؟

جایگاه حقوقی حق مسکن در قانون کار ماده ۳۴ این قانون است. مطابق این ماده. کلیه دریافت‌های قانونی که کارگر به اعتبار قرارداد کار اعم از مزد، حقوق، کمک عائله‌مندی یا هزینه‌های مسکن، خوار و بار، ایاب و ذهاب، مزایای غیر نقدی، پاداش افزایش تولید، سود سالانه و نظایر اینها دریافت می‌نماید را حق‌السعی می‌نامند. بنابراین همینطور که ملاحظه می‌کنید در ماده ۳۴ صراحتا قانون‌گذار از هزینه‌های مسکن یا حق مسکن یاد می‌کند. حق مسکن یکی از مزایای رفاهی است که به کلیه کارگران مشمول قانون کار فارغ از اینکه زن هستند یا مرد، مجرد هستند یا متاهل، دارای فرزند هستند یا نه، تعلق خواهد گرفت. این مبلغ هرساله توسط شوارای عالی کار که یک نهاد سه‌جانبه است متشکل از نمایندگان کارگری، کارفرمایی و نمایندگان دولت، تعیین می‌شود. در خصوص تضمینات حق مسکن لازم است این نکته را بگویم که با توجه به اینکه قوانین مرتبط با حقوق کار جنبه حمایتی از کارگر دارند، از خصلت یا ویژگی امری بودن برخوردار هستند، یعنی چنانچه توسط کارفرما این قواعد نقض بشوند، برای کارگر این حق وجود دارد که در مراجع اختصاصی حل اختلاف کارگری و کارفرمایی، علیه کارفرمای خودش طرح دعوا کند و این حقوق قانونی را مورد مطالبه قرار دهد.

نکته ظریفی که اینجا وجود دارد این است که میان حق مسکن مصرح در ماده ۳۴ قانون کار به عنوان یکی از مزایای رفاهی مشمولان قانون کار و حق بر مسکن به مثابه یکی از حقوق بنیادین بشر که در اعلامیه حقوق بشر و در میثاق حقوق اقتصادی، اجتماعی و سیاسی و در سطح ملی در اصل ۳۱ قانون اساسی بر آن تاکید شده است، باید تفاوت قایل شویم.

• نقش بنیاد مسکن در تامین مسکن کدام اقشار جامعه است؟ نحوه کار آن به چه شکل است و کدام ارگانها بر آن نظارت میکنند؟

بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در فروردین سال ۱۳۵۸ تاسیس شد و اساس‌نامه آن در تاریخ ۱۷ آذر سال ۱۳۶۶ به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. فلسفه ایجاد بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، تامین مسکن محرومان به ویژه روستاییان در چهارچوب سیاست‌ها و برنامه‌های دولت است. برای شناسایی وظایف بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، می‌بایست به اساس‌نامه این بنیاد مراجعه کنیم. در فصل دوم ذیل عنوان وظایف، این وظایف به نحو مبسوط تشریح شده‌اند. از جمله می‌توانیم به ماده ۲ اساس‌نامه استناد کنیم که در مقام تبیین یکی از وظایف مقرر کرده است که مطالعه و بررسی در زمینه تشخیص و تعیین نیازمندی‌های مسکن محرومان اعم از روستایی و شهری و فراهم آوردن موجبات اجرای آن با مشارکت، همکاری و خودیاری مردم و دستگاه‌های مختلف است. ماده ۳ اساس‌نامه در مقام تبیین یکی دیگر از وظایف بنیاد مسکن، تهیه طرح مجتمع‌های زیستی و واحدهای مسکونی ازران قیمت و اجرای آنها به طور مستقیم یا با مشارکت مردم با همکاری و هماهنگی دستگاه‌های ذیربط در روستا و شهر عنوان شده است یا برای مثال ماده ۴ که تهیه زمین موردنیاز طرح‌ها و پروژه‌های بنیاد و آماده‌سازی آنها از وظایف بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در نظر گرفته شده است. این بنیاد مطابق ماده ۹ اساس‌نامه دارای ۳ رکن است: الف. شورای مرکزی، ب: سرپرست و ج: بازرسان.

روح نظارت و ارزیابی به عنوان یکی از بخش‌های اصلی معاونت امور شهری، با در نظر گرفتن سیاست‌های بنیاد مسکن در حوزه مسکن شهری و با توجه به برنامه‌های اجرایی و مطابق آخرین دستور‌العمل‌ها و بخش‌نامه‌های ابلاغی و با کمک گرفتن از روش‌های جدید و بهینه در امر نظارت صحیح و اصولی و ارزیابی امور اجرایی بنیاد در ساخت و ساز شهری ایجاد شده است. گروه نظارت و ارزیابی دارای وظایفی به قرار زیر است:

از جمله انجام نظارت‌های حضوری، غیرحضوری، دوره‌ای، و موردی از پروژه‌ها،

کسب اطلاع از روند کمی و کیفی اجرای پروژه‌ها و ارائه گزارش و پیگیری رفع مشکلات احتمالی،

شناسایی نواقص در روند اجرا و ارایه راهکار اجرایی لازم،

هماهنگی لازم با دیگر بخش‌های معاونت و انعکاس مشکلات پروژه به ایشان با هدف استفاده از خرد جمعی و یافتن بهترین راه در موضوعات مختلف فنی، مالی و حقوقی و موارد دیگری از این دست.

• شورای عالی مسکن چیست؟ اعضای آن توسط چه فرد یا افرادی انتخاب میشوند؟ وظیه آن چیست؟

همانطور که در پاسخ به پرسش اول هم عرض کردم، نظر به اهمیت مقوله تامین مسکن و چالش‌هایی که در این خصوص وجود دارد، کل هیات حاکمه و قوای سه‌گانه و نهادهای تحت امر آنها این صلاحیت و قابلیت را دارند که بسته به امکانات و حدود و اختیارات قانونی خودشان در این وادی، ورود پیدا کنند. از طرفی خوشبختانه ما در نظام حقوقی‌مان با نهاد شوراهای عالی هم مواجه هستیم و این شوراهای عالی به واسطه اینکه ساختارشان فراقوه‌ای است، و دارای‌شان تقنینی و نظارتی و هماهنگی هستند، می‌توانند بسیاری از چالش‌های موجود را برطرف کنند. یکی از این شوراها که کارویژه آن پیشبرد اهداف مسکن کشور است، شورای عالی مسکن است.

شورای عالی مسکن به منظور برنامه‌ریزی، سیاست‌گذاری، نظارت، و ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی در حوزه مسکن با ترکیب رییس‌جمهور به عنوان رییس شورا، معاون اول رییس جمهور به عنوان نایب رییس، وزیر راه و شهرسازی به عنوان دبیر شورا و با شش وزیر، رییس کل بانک مرکزی، رییس سازمان برنامه و بودجه کشور، رییس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و یک نفر از اعضای کمیسیون عمران مجلس تشکیل می‌شود.

البته همانطور که از عنوان شوارای عالی مسکن مشخص است، این شورا یک شورای عالی است، و در سطح پایین‌تر شورای مسکن استانها وجود دارند که زیرمجموعه شورای عالی مسکن هستند. تشکیل شورای مسکن در هر استان به موجب قانون بوده و قانون وظایفی را برای استانداران به عنوان روسای شورای مسکن هر استان تعیین کرده است. بر این اساس، با هدف تسهیل و تسریع در تصمیم‌گیری در مورد مسایل مربوط به مسکن در استانها، دوازده وظیفه و اختیار برای شورای مکن استانها تعریف شده است که از جمله آنها می‌توان به تنظیم برنامه اجرایی – ابلاغی به تفکیک مناطق شهری و روستایی استان، تشخیص اراضی و املاک مازاد بر نیاز وزارت‌خانه‌ها یا یا تامین خدمات زیربنایی مربوط به طرحهای آماده‌سازی و پیگیری تامین اعتبارات موردنیاز در بودجه دستگاه‌های اجرایی مربوط و اعتبارات استانی و ملی اشاره کرد.

• تحلیل شما از عملکرد دولت در خصوص اصل ۳۱ قانون اساسی چیست؟

در هر نظام سیاسی دولت متولی امر عمومی است، لذا می‌بایست مجموعه امکانات جامعه را برای اجرای تکالیف و وظایف خویش به کار بندد. حق مسکن مصرح در اصل ۳۱ قانون اساسی از جمله حق- ادعاها است که ملت می‌تواند از دولت مورد مطالبه قرار بدهد. در راستای اجرای اصل ۳۱ قانون اساسی متاسفانه دولت به رسالت غایی خود عمل نکرده است. بازار مسکن همواره دچار نابسامانی‌هایی فراوان در حوزه عرضه و تقاضا بوده و مهمتر آنکه دولت‌ها در مهار تورم مسکن تقریبا ناکام بوده‌اند. حق بر مسکن از منظر حقوق بشر و حقوق اساسی، یک حق اجتماعی و رفاهی است و تحقق حقوق رفاهی مثل حق بر مسکن، حق بر اشتغال، حق بر رفاه، یکی از لوازم پایداری جوامع دموکراتیک معاصر است. یعنی حمایت از این حقوق در تضمین و تداوم اصل مردم‌سالاری ضروری است. بنا به ملاحظات موجود، ما همچنان شاهد ضعف در تبیین و اجرای واقعی این اصل مهم در قانون اساسی هستیم.