حق کار اتباع بیگانه؛ قوانین محلی متناقض مصوبات جهانی

سابقه مهاجرت فردی یا جمعی از سرزمینی به سرزمین دیگر به ابتدای تاریخ بشر باز می‌گردد. مهاجرت‌ها عمدتا ناشی از شرایط نامساعد زندگی در یک مکان بوده و افراد به خاطر همین شرایط نامساعد به مکان‌های دیگری که وضعیت بهتری برای زندگی وجود داشته، مهاجرت کرده‌اند. در عصر کنونی، مهاجرت از نظر دلایل و حجم تغییرات زیادی کرده است. شرایطی مانند جنگ‌های مختلف، بحران‌های سیاسی و اقتصادی، کمبود فرصت‌های شغلی در یک منطقه و نیاز بازار کار در منطقه‌ای دیگر، شرایط ناشی از استعمارگری، افزایش جمعیت و کمبود منابع غذایی باعث شده تا مهاجرت در صد سال اخیر تغییرات زیادی به خود ببیند.

مجموعه این عوامل باعث تغییر نگاه دولت‌ها به موضوع مهاجرت شده است. تا پیش از این تغییرات عمده، دولت‌ها مهاجرت را عاملی می‌دانستند که باعث گسترش منابع انسانی و در نتیجه درآمد بیشتر شده و قدرت نظامی کشورها نیز در سایه افزایش جمعیت، بیشتر می‌شود. با تغییر این نگاه، رویکرد دولت‌ها به موضوع مهاجرت نیز تغییر کرد و موضوع حقوق اتباع خارجی در کشور بیگانه بیشتر از قبل مورد توجه قانون‌گزاران قرار گرفت. نتیجه این روند به شکل مشخص این بود که دولت‌ها تصمیم گرفتند برخی از حقوق شهروندان خود را برای مهاجران و پناهندگان نیز در نظر بگیرند تا اینکه دامنه این حقوق گسترده‌تر شده و در قالب توافق‌نامه‌های مختلف زیر نظر سازمان‌های جهانی مانند سازمان ملل متحد، به اجرا درآید.

کنوانسیون‌ها و پیمان‌های بین‌المللی، برخی حقوق را به عنوان حقوق اولیه اتباع خارجی ـ خواه پناهنده یا مهاجر ـ در کشور متوقف فیه در نظر گرفته‌اند؛ حقوقی مانند حق رعایت احوال شخصیه، آزادی اقامت، ورود و خروج، حق تملک اموال منقول و غیر منقول، مراجعه به دادگاه و حق اشتغال با مزد.

پدیده مهاجرت در ایران ظرف ۳۰ سال اخیر افزایش بسیار قابل ملاحظه‌ای داشته است. حمله شوروی سابق به افغانستان و در نتیجه چند دهه ناآرامی در این کشور در کنار وضعیت تنش‌آمیز عراق باعث شده تا اتباع زیادی از این دو کشور به ایران مهاجرت کنند.

در حقوق موضوعه ایران، بحث حق و حقوق اتباع خارجی بیش از هر چیزی تابع «عمل متقابل» کشورهاست. دولت ایران با یک تبعه خارجی همان طور رفتار می‌کند که دولت متبوع او با ایرانی‌ها رفتار می‌کنند.

اتباع خارجی در ایران برای اشتغال باید دارای روادید ورود با حق کار مشخص و پروانه کار مطابق قوانین و آیین‌نامه‌های مربوط باشند. وزارت کار ایران؛‌ کمبود متخصص ایرانی دارای تحصیلات و تخصص مشابه، اطلاعات و تخصص کافی برای اشتغال به کار مورد نظر را از جمله مهم‌ترین شرایط صدور پروانه کار اتباع خارجی در ایران می‌داند.

قوانین و مقررات اشتغال اتباع خارجی در ایران

مواد ۱۲۰ تا ۱۲۹ قانون کار به موضوع اشتغال اتباع خارجی اختصاص دارد. بر اساس ماده بیستم، «اتباع بیگانه نمی‌توانند در ایران مشغول به کار شوند مگر آن که اولا دارای روادید ورود با حق کار مشخص بوده و ثانیا مطابق قوانین پروانه کار دریافت کنند».

با این حال، همین ماده، سه استثنا برای صدور مجوز کار در نظر گرفته است: «اتباع بیگانه‌ای که منحصرا در خدمت ماموریت‌های دیپلماتیک و کنسولی هستند»، «کارکنان و کارشناسان سازمان ملل و سازمان‌های وابسته به آنها» که صدور مجوز کار برای آنها منوط به تایید وزارت امور خارجه است و «خبرنگاران خبرگزاری‌های و مطبوعات خارجی به شرط معامله متقابل» که تایید وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی برای صدور مجوز کار آنها ضروری است.

ماده ۱۲۱ محدودیت‌هایی را برای اشتغال به کار افراد بیگانه در ایران در نظر گرفته است. بر اساس مفاد این ماده، وزارت کار برای افرادی می‌تواند مجوز کار صادر کند که «مطابق اطلاعات موجود در وزارت کار و امور اجتماعی، در میان اتباع ایرانی آماده به کار، افراد داوطلب واجد تحصیلات و تخصص مشابه وجود نداشته باشد» و همچنین «تبعه بیگانه دارای اطلاعات و تخصص کافی برای اشتغال به کار مورد نظر باشد» و «از تخصص تبعه بیگانه برای آموزش و جایگزینی بعدی افراد ایرانی استفاده شود».

ماده ۱۲۲ به وزارت کار اجازه داده برای افراد بیگانه‌ای که حداقل ۱۰ سال مداوم در ایران اقامت داشته باشند، تبعه بیگانه‌ای که همسر ایرانی داشته باشد، مهاجران کشورهای بیگانه و پناهندگان سیاسی قانونی مجوز کار صادر کند. بر اساس قانون، اتباع خارجی در صورت اشتغال به کار در ایران باید بیمه شوند، اما اگر فرد خارجی فاقد مجوز اشتغال باشد، سازمان تامین اجتماعی مطالبات و حق بیمه آنها را پوشش نمی‌دهد.

شرایط صدور روادید کار در ایران بر اساس تبصره ماده ۱۲۱ حداکثر یک ماه است که توسط کارفرمای تبعه خارجی که اقامت معتبر داشته باشد، باید ارایه شده و به تایید کلیه ارگان‌های ذیربط در استان محل اقامت رسیده و سپس توسط وزارت امور خارجه و اداره گذرنامه و مهاجرت تایید شود.

مجلس ایران از ابتدای سال جاری به دنبال تصویب شروط جدیدی برای اشتغال به کار اتباع خارجی است. بر اساس این طرح، یکی از عوامل کاهش اشتغال کارگران ایرانی، عدم سازمان‌دهی اتباع بیگانه مجاز و غیر مجاز در کشور شمرده شده و دلیل این عدم سازمان‌دهی به مشخص نبودن نهادی واحد برای رسیدگی به این امر ذکر شده است.

در این طرح آمده است که علیرغم تاکید ماده ۱۲۱ قانون کار مبنی بر مجاز بودن اشتغال اتباع بیگانه صرفا در مشاغلی که کارگر ایرانی وجود ندارد؛ ولی متاسفانه هیچ‌گونه کار کارشناسی شده در این زمینه وجود ندارد؛ لذا به منظور سامان‌دهی حضور اتباع بیگانه در کشور و سامان‌دهی مشاغل مورد نیاز به حضور اتباع در سطح کشور و حفظ و صیانت از اشتغال کارگران ایرانی و رعایت حقوق کارگران ایرانی و اتباع، طرح اصلاحیه قانونی پیشنهاد شده است.

نمایندگانی که به دنبال تصویب این طرح هستند، چهار هدف اصلی برای آن ذکر کرده‌اند:

ـ اشتغال اتباع بیگانه صرفا در مواردی که کارگر ایرانی در آن مشاغل وجود نداشته باشد.

ـ سامان‌دهی مشاغل مورد نیاز اتباع بیگانه و اشتغال اتباع صرفا در همان مشاغل در طول دوره اعتبار کارت اشتغال.

ـ حفظ حقوق قانونی اتباع خارجی از قبیل حقوق و مزایا و تامین اجتماعی، حوادث کار و درمان و سایر خدماتی که در قانون به آن اشاره شده است.

ـ صیانت از اشتغال کارگران ایرانی و عدم حضور اتباع در مشاغلی که کارگر ایرانی در آن شغل وجود دارد.

معضلات کار اتباع خارجی از دید سازمان ملل

میثاق جهانی حقوق مدنی و سیاسی مصوب ۱۹۶۶ از اساس حق مقابله به مثل در مورد حق کار اتباع خارجی در کشور متوقف فیه را به رسمیت نمی‌شناسد. در جلسه بیست و هفتم کمیته پیگیری حقوق مدنی و سیاسی در سال ۱۹۸۶ بر این امر تاکید شد که «کشورهای امضا کننده میثاق جهانی باید حقوق وارده در میثاق را برای تمام افراد ساکن خاک خود اعم از خارجی یا غیر خارجی را رعایت کرده و در این امر مقابله به مثل نکرده و تابعیت فرد را در نظر نگیرند».

قاعده کلی منطبق بر ماده دو میثاق جهانی حقوق مدنی و سیاسی این است که دولت‌ها حق و حقوق افراد ساکن خاک خود را بدون هیچ گونه تبعیضی بین شهروندان و خارجی‌ها به رسمیت شناخته و رعایت کنند.

از مشکلات عمده کار اتباع خارجی این است که سیر و روند قانون‌گزاری در کشورها بیشتر با در نظر گرفتن حق و حقوق اتباع همان کشور پیش می‌رود و اتباع خارجی شامل حقوقی کلی هستند. بسیاری از کشورها نیز بندهای مختلف میثاق جهانی حقوق مدنی و سیاسی را در مورد اتباع خارجی رعایت نکرده یا با تصویب قوانین داخلی مختلف، عملا حقوق مندرج در میثاق جهانی را محدود می‌کنند.

در عین حال، کشورهای اندکی هستند که در قانون‌گزاری حق و حقوق برابری بین شهروندان و خارجی‌ها در نظر گرفته باشند. به گزارش کمیته پیگیری حقوق مدنی و سیاسی، کشورها عمدتا در زمان قانون‌گذاری فقط شهروندان خود را در نظر گرفته و تنها زمانی به شهروندان خارجی می‌پردازند که حق یا قانون مشخصی در مورد آنها به بحث و بررسی گذاشته می‌شود.

از دیگر مشکلات کار اتباع خارجی این است که دولت‌ها در گزارش‌هایی که به سازمان ملل می‌دهند، اهتمام زیادی به این افراد نداشته و در نتیجه سازمان ملل نمی‌تواند میزان تخلف یا پایبندی کشورها به قوانین مربوط به کار را تعیین کند. کمیته پیگیری حقوق مدنی و سیاسی در گزارش خود از کشورهای امضا کننده میثاق جهانی خواسته است تا در گزارش‌های دوره‌ای خود اهتمام ویژه‌ای به حق کار اتباع خارجی در خاک خود داشته باشند.

معضل عمده دیگری که در حق کار اتباع خارجی به خصوص در کشورهای عربی حوزه خلیج فارس و همسایگان ایران وجود دارد، استثمار جویندگان کار در این کشورهاست. بر اساس میثاق جهانی حقوق مدنی و سیاسی، اتباع خارجی نیز باید دارای حقوق برابر با افراد محلی بوده و به هیچ وجه نباید مورد سوء استفاده کارفرما قرار گرفته یا با آنها بدون احترام رفتار کرد.

گزارش‌های مختلف سازمان ملل حاکی از این است که در بسیاری از کشورها، قوانین به گونه‌ای تدوین شده که حق کار خارجی‌ها به شدت محدود می‌شود و آنها عملا تحت کنترل کامل کارفرماها قرار می‌گیرند. کارگران خارجی باید در رفت و آمد و تغییر شغل آزاد بوده و بتوانند از زندگی طبیعی در کنار خانواده خود بهره‌مند شوند.

به عنوان مثال بسیاری از کشورهای همسایه ایران برای اعطای حق کار به اتباع خارجی نیاز به کفیل و ضامن دارند و همین امر باعث می‌شود تا کارفرماها که کفیل یک کارگر شده‌اند، با توقیف گذرنامه جویندگان کار، رفت و آمدهای او را محدود کرده و عملا نوعی برده‌داری نوین ایجاد کنند.

یاسین الیاسری حقوق‌دان عراقی در کتاب «اللواء الحقوقی» در مورد این معضل نوشته:‌ «علیرغم تحول سریعی که در جوامع عربی و اسلامی رخ داده، وضعیت بسیار نابسامانی در مورد اتباع خارجی وجود دارد. با غیر مسلمانان و غربی‌ها، رفتار خوبی شده ولی با مهاجران دیگر کشورها، رفتار توهین‌آمیزی صورت می‌گیرد. حرکت و رفت و آمد آنها محدود شده، حق ازدواج با شهروندان، آزادی بیان، بهره‌مندی از مسکن،‌ سفر و آزادی‌های اجتماعی از آنها سلب شده است. در اکثر این کشورها، مفاد قانونی با تکیه بر موضوع امنیت ملی تصویب شده که آزادی کار خارجی‌ها را گرفته و موانعی جدی در سر راه اجرای مفاد مصوبات جهانی ایجاد می‌کند».

به گفته یاسین الیاسری، بزرگ‌ترین مشکل نیروی کار خارجی در کشورهای خاورمیانه به موضوع «تعیین ضامن» مربوط می‌شود. ایده اصلی وضع چنین قانونی از این جا نشات گرفت که هر فرد جویای کاری باید یک ضامن از اتباع محلی داشته باشد تا در صورتی که از نظر مالی یا مسکن به مشکل برخورد کرد، کفیل از جانب او هزینه‌هایش را متقبل شود؛ ولی در گذر زمان این قانون به مستمسکی تبدیل شده تا کارفرماها کاملا بر نیروی کار سلطه داشته و حقوق اولیه و ابتدایی او را نقض کنند.

فشارهای بین‌المللی برای تغییر قوانین

با افزایش فشارهای بین‌المللی بر قطر، این کشور تغییراتی در قوانین کار اتباع خارجی خود اعمال کرد. موضوع میزبانی جام جهانی فوتبال در سال ۲۰۲۲ باعث شد تا نیروی کار خارجی روانه قطر شده و توجه افکار عمومی به شرایط و قوانین کار اتباع خارجی در این کشور جلب شود.

دولت قطر ابتدای سال جاری میلادی اعلام کرد که بند قانونی مربوط به کفیل یا ضامن برای کارگران خارجی را حذف کرده است. بر اساس قانون جدید، دستمزدها یک یا دو بار در ماه باید به کارگران پرداخت شده و در تنظیم دستمزدها نباید تفاوتی بین کارگر محلی و خارجی وجود داشته باشد.

سازمان عفو بین‌الملل یک سال قبل در گزارش سالیانه خود، انتقادات شدیدی از قانون کار اتباع خارجی در قطر به عمل آورده و تاکید کرده بود که قانون کار در قطر به شکل خاص و باقی کشورهای منطقه به شکل عام، تعدی روشن و واضحی به حقوق بشر است و کارگر خارجی را مجبور می‌کند تا تحت کفالت فردی قطری در این کشور مشغول به کار شده و از بسیاری حقوق اولیه انسانی محروم می‌شود.

امارات متحده عربی دیگر کشور منطقه است که شاهد انتقادات گسترده‌ای به لزوم کفالت نیروی کار خارجی بوده است. بر اساس آمار رسمی، نزدیک به ۸۶ درصد از نیروی کار موجود در امارات را خارجی‌هایی از دویست کشور مختلف تشکیل می‌دهند. سازمان‌های جهانی گزارش داده‌اند که امارات در برده‌داری نوین رتبه بالایی داشته و کارگران خارجی در این کشور حتی حق عضویت در سندیکاهای کاری و کارگری مختلف در امارات را ندارند.

با به راه افتادن موج انتقادات جهانی نسبت به قوانین کار در کشورهای خاورمیانه، عربستان نیز تغییراتی در قانون کار اتباع خارجی ایجاد کرده و در نخستین قدم مانند قطر، ضرورت وجود کفیل برای کارگر خارجی را حذف کرده است. احمد الحمیدان معاون وزیر کار عربستان تاکید کرده که بند قانونی ضرورت وجود کفیل به گونه‌ای از قوانین عربستان حذف شده که دیگر اثری از آن باقی نمانده است و امروز اگر کسی برای دریافت مجوز کار در عربستان به وزارت مربوطه مراجعه کند، هیچ اثری از مواد قانونی که حتی به نوعی به موضوع کفالت اشاره کند نیز پیدا نخواهد کرد.

عربستان با برداشتن موانع قانونی مختلف، از ابتدای سال جاری میلادی به کارگران خارجی اجازه داده تا در خاک این کشور آزادی رفت و آمد داشته و گذرنامه‌ خود را حفظ کرده و خدمات خود را به هر طرفی که مایل بودند، ارایه دهند.