اختلاس یا جرم یقه‌سفیدها در صندوق‌های بازنشستگی و نقش آقازاده‌ها- گفت‌و‌گو با نیره انصاری

طی سال های گذشته، در ایران، تعدد صندوق‌های بازنشستگی با برنامه‌ها و مقررات متعدد به خودی خود موجب گشته‌اند تا در نبود نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در کشور، تشتت و پراکندگی گسترده‌ای بر صندوق‌ها تحمیل شود. همیشه دولت‌های پیشین در ایران به صندوق‌های بازنشستگی به چشم حیات خلوتی که می‌توان منابع آن را به آسانی در اختیار گرفت، نگاه می‌کنند که این موضوع ناشی از تسلط بر ساختارهای اقتصادی و سیاسی است.

با توجه به مجازات تعیینی در قوانین کیفری در ایران اما هزینه اندکی که برای فساد اقتصادی مفسدین، به عنوان جریمه و مجازات تعین یافته است نیز یک عامل مهم در افزایش فساد اقتصادی است. حال آنکه میزان تناسب بین جرم و مجازات عامل مهمی در جلوگیری از وقوع جرم است. افزون براین مجازات باید بازدارنده باشد به نحوی که انجام فساد اقتصادی اعم از اختلاس، ارتشاء و… را برای مجرم از صرفه و سود ساقط کند. حالی آنکه درپرونده‌های اختلاس اشخاص شناخته‌شده، فرزندان وزرای سابق وزارتخانه ها و آقازاده‌ها وجود دارد.

مجله حقوق ما در رابطه با فساد مالی و اختلاس در صندوق‌های بازنشستگی با نیره انصاری حقوقدان گفتگویی انجام داده که مشروح کامل این گفتگو در زیر آمده است.

 

 قوانین ایران چه راهکارهایی را برای جلوگیری از فساد مالی در نظر گرفته؟ باتوجه به اینکه هر از چند گاهی شاهد فساد مالی بزرگی در یکی از نهادهای دولتی و نیمه دولتی شاهد هستیم آیا این ناشی از ضعف قانون است یا اجرای آن؟

 

یکی از بارزترین مشکلات جهان امروز به ویژه کشورهای جهان سوم و کشورهای در حال توسعه تخلفات و جرائم کارکنان دولت و سوء‌استفاده های مالی آنان از اموال سپرده شده به آنهاست. و به رغم تشدید مجازات مرتکبین جرم اختلاس، ارتکاب این جرم در سطح وسیعی همچنان ادامه دارد. اختلاس ها به ویژه توسط کارمندان بلندپایه، اهمیت موضوع را دو چندان می کند

در قانون اساسی جمهوری اسلامی در اصل (٤٩) قانون یاد شده، دولت را موظف نموده تا ثروت‌های ناشی از اختلاس را گرفته و حسب مورد به بیت المال یا صاحب حق بازگرداند.

 

اما ابتدا اجازه بدهید تا بدانیم که اختلاس چیست؟ اختلاس عبارتست از: تصاحب همراه با سوء نیتِ اموالِ دولت یا اشخاص توسط مستخدم دولت که به حکم وظیفه در اختیار وی قرار داشته است؛ به نفع خود یا دیگری.

سوء‌استفاده اخلالگران از موقعیت اداری

جرم اختلاس به استناد قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشاء، اختلاس و کلاهبرداری در حقیقت جرم عمدی بردن مال منقول دولت است. که ضرورت دارد تا به منظور تحقق این جرم مرتکب چند عمل را انجام دهد.

- نکته نخست: اینکه مال به مجرم تعلق ندارد

- دوم: مجرم باید نسبت به انجام عمل و نیز وارد ساختن ضرر به دولت قصد داشته باشد

- سوم: عمد مرتکب نیز به صِرف «به قصد برداشت و تصاحب» محقق می گردد.

باید در نظر داشت که در علم جرم شناسی، اختلاس موسوم به جرم «یقه سفیدها» است. این افراد کسانی اند که با سوء استفاده از موقعیت و نفوذ اداری و... خود مرتکب جرائمِ «سودآور غیرخشن » می شوند. مهمترین و برجسته‌ترین مصادیق جرائم ارتکابی این جرم عبارت است از کلاهبرداری، فساد مالی (شامل ارتشاء؛ رشوه دادن و رشوه دریافت کردن) جرائم کاری و استخدامی، جرائم مربوط به نقض حقوق مصرف کنندگان و... می شود. برخی از این جرائم (یقه سفیدی) بزه دیدهِ مستقیم و برخی بزه دیده غیرمستقیم دارند. که در هر دو فراز، جامعه و اعضای آن بزه دیده واقع می شوند.

از این رو تمام افراد جامعه باید به همکاری در مقابله با این جرائم تشویق شوند.

اگرچه در قوانین جمهوری اسلامی بیشترین مصادیق این جرائم، جرم انگاری شده؛ اما تناسب لازم در مقام مقایسه بین مصادیق مختلف این جرم با توجه به آثار آن‌ها صورت نگرفته است.

جرم اختلاس به واسطه سوء‌استفاده از صلاحیت عمومی توسط مستخدم یا در حکم مستخدم دولتی صورت می گیرد. از برجسته‌ترین اختلاس‌های صورت گرفته همانا اختلاس از شرکت‌های دولتی به ویژه بانک‌ها (اختلاس بزرگ بانک ملی، صادرات، بانک سپه و...) و اکنون اختلاس و فساد مالی در صندوقهای بازنشستگی است.

قانون «تشدید مجازات مرتکبین ارتشا و اختلاس و کلاهبرداری»، که در سال 64 به تصویب مجلس رسید و توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال ١٣٦٧ اصلاح و تأیید نهایی شد،‌ اگرچه ارقام مالی آن متناسب با زمان ما نیست،‌ اما به هر حال برای مسئول کلاهبردار در هر یک از ارگان‌ها و نهادهای دولتی و انقلابی (مدیر کل به بالا) که بیش از یک میلیون ریال رشوه گرفته باشد نسخه‌ای شامل ٥ تا ١٠ سال حبس،‌ انفضال دائم ازخدمات دولتی، جریمه مالی معادل رشوه و تا ٧٤ ضربه شلاق پیچیده است. اگر رشوه‌گیر در طرازی پایین‌تر از مدیر کل قرار داشته باشد به جای انفصال دائم از ٦ ماه تا سه سال از خدمات دولتی منفصل می‌شود. تشکیل شبکه‌ای برای کلاهبرداری مجازات‌ افراد را سنگین‌تر می‌کند، یعنی حبس آنها از ١٥ سال تا ابد تعیین شده است. حتی اگر تشکیل این شبکه مصداق فساد فی‌الارض باشد،‌ مجازات آنها طبق احکام اسلام، اعدام است.

همچنین در ماده ٢٣ آمده است دادگاه می‌تواند حسب تشخیص خود، فردِ محکوم را به حد، قصاص یا ... به یک یا چند مجازات تکمیلی مانند تبعید، منع از اشتغال به مشاغل عمومی و دولتی، منع از داشتن دسته چک، منع از خروج از کشور، منع از عضویت در احزاب و گروه‌های اجتماعی و ... محکوم نماید.

ماده ٣٦ از قانون مجازات اسلامی قوه قضائیه را موظف کرده است که حکم قطعی اختلاس، ارتشا، تبانی و ... را در مواردی که بیش از یک میلیارد ریال باشد، در رسانه‌ها منتشر کند.

در ماده ٤٧ آمده است که جرائم اقتصادی بیش از ١٠٠ میلیون ریال مجاز به تعویق و تعلیق نیست.

ماده ٢٨٦ مقرر داشته اگر فساد اقتصادی به دلیل وسعت اخلال و شبکه‌سازی، در حکم افساد فی‌ الارض باشد، مفسد به اعدام محکوم می‌شود. این بدان معناست که در غیر این صورت تعیین میزان تعزیر شامل حبس، جزای نقدی و شلاق با قاضی است. قاضی با توجه به انگیزه مرتکب، شیوه ارتکاب جرم، اقدامات مرتکب پس از ارتکاب جرم، سوابق وی، وضعیت فردی، خانوادگی و اجتماعی وی و نهایتاً تأثیر تعزیر بر وی می‌تواند تعزیری را از درجه یک (حبس بیش از ٢٥ سال، جزای نقدی بیش از یک میلیارد ریال، مصادره کل اموال و انحلال شخص حقوقی) تا درجه هشت (حبس تا سه ماه، جزای نقدی تا ١٠ میلیون ریال و شلاق تا ١٠ ضربه) برای وی تعیین کند.

مبحث جرم اختلاس

رکن قانونی: عنصر قانونی جرم اختلاس و شروع به آن در حال حاضر ماده ٥ و ٦ قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشاء اختلاس و کلاهبرداری، مصوب ١٣٦٤ و تایید آن توسط مجمع تشخیص مصلحت، در سال ١٣٦٧ است.

و البته به رغم تصویب قانون تعزیرات در سال ١٣٧٥ و به ویژه قانون مجازات اسلامی مصوب ١٣٩٢ و با توجه به جامعیت قانون تشدید در خصوص اختلاس، ماده ٥ این قانون همچنان به عنوان عنصر و رکن قانونی این جرم به قوه و اعتبار خود باقی است.

ماده ٥ قانون یاد شده تصریح می‌نماید: «هر یک از کارمندان، کارکنان ادارات و سازمان‌ها یا شوراها یا شهرداری‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و یا وابسته به دولت و یا نهادهای انقلابی و دیوان محاسبات و... که به کمک مستمر دولت اداره می‌شوند و یا دارندگان پایه قضایی و به طور کلی قوای سه گانه مقننه، قضاییه و مجریه و نیز نیروهای مسلح و ماموران به خدمات دولتی اعم از رسمی و غیررسمی وجوه یا مطالبات یا حواله‌ها یا سهام و اسناد و اوراق بهادار و یا سایر اموال متعلق به هریک از سازمان‌ها و مؤسسات یاد شده و یا اشخاص را که برحسب وظیفه به آن‌ها سپرده شده است به نفع خود یا دیگری برداشت و تصاحب نماید، «مُختَلِس» محسوب و مجازات خواهد شد.

رکن مادی: به منظور تحقق جرم اختلاس مرتکب باید نسبت به مال و یا اشیاء دیگری که به حیث وظیفه به او سپرده شده خیانت نماید، با توجه به مراتب یاد شده در مقایسه ماده ٥ قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشاء، اختلاس،... با ماده ٦٧٤ قانون مجازات اسلامی، ملاحظه می‌گردد که مقنن در جرم اختلاس دو خصوصیتِ «مامور دولت» و برحسب «وظیفه» را به جرم خیانت در امانت به مفهوم «اخص» افزوده است. به دیگر بیان، یکی از مفروضات جرم خیانت در امانت به معنای اخص، جرم اختلاس است که اختلاف آن با خیانت در امانت در این است که مرتکب آن مامور دولت بوده و نسبت به اموال متعلق به دولت یا اموالی که از سوی اشخاص نزد دولت به امانت گذاشته شده و به حیث شغل یا ماموریت؛ نزد وی می‌باشد، مرتکب خیانت می‌گردد.

به منظور تحقق رکن مادی جرم اختلاس موارد زیر مطمح نظر است:

- سِمت مرتکب:

مرتکب جرم اختلاس می‌بایست که از کارمندان و کارکنان دولت و یا ماموران به خدمت عمومی باشند.

مستخدم رسمی کسی است که به موجب حکم رسمی در یکی از پست‌های سازمانی وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی مشمول قانون استخدام کشوری شده باشد.

از جمله این افراد کارکنان قوه قضائیه یا از اجزایی هستند که تحت عنوان قاضی مشغول انجام وظیفه‌اند و یا از اجزای اداریِ محاکم‌اند.

کارکنان قوه مقننه نیز دارای دو ماهیت کاملا متفاوت هستند. بدیهی است که اگر وجوه عمومی در اختیار هر یک از کارکنان یاد شده قرار گیرد و موظف به نگهداری از آن باشند؛ اما به نفع خود و یا دیگری تصاحب نمایند، می‌توان آن‌ها را به عنوان« مُختَلِس» تحت تعقیب کیفری و مجازات قرار داد.

بدین سیاق مرتکب جرم اختلاس باید از کارمندان و کارکنان یاد شده در ماده ٥ قانون تشدید مجازات مرتکبین... باشد. افزون بر این بر اساس اصل ١٤٢ قانون اساسی دارایی رهبر نظام، رئیس جمهور، معاونان رئیس جمهور، وزیران، همسر و فرزندان آنان پیش و پس از خدمت، توسط رئیس قوه قضائیه رسیدگی می‌شود که برخلاف حق، افزایش نیافته باشد!

در تحقق جرم اختلاس، خائن به سبب انجام وظیفه و سمتی که دارد مالی را که برحسب وظیفه و بر اساس شرح وظایف و روش‌های معمول در ادارات و سازمان ها و وزارتخانه‌ها مامور به خدمات عمومی به او سپرده و تحویل شده است تصاحب می‌نماید.

بنابراین سپرده شدن مال و وجود وظیفه و سمت پیشین مرتکب از اجزاء اصلی عنصر مادی جرم اختلاس محسوب می‌گردد و مناط اعتبار اختلاس و تفاوت آن از ربودن و خیانت در امانت همانا وظیفه و سمت مرتکب جرم است.

کارمندان دولت افرادی هستند که به موجب قانون استخدام کشوری با داشتن شرایط خاص، به استخدام دولت در می‌آیند و از بودجه عمومی کشور استفاده می‌کنند، دارای سمت و عناوین رسمی سازمانی هستند. در حالی که مؤسسات عمومی که ماموریت انجام کارهای عام المنفعه عمومی را بر عهده دارند مانند شهرداری ها و نهادها... به حیث استخدامی و بودجه و تشکیلات به نحو خاصی اداره می‌شوند. اگرچه اقدام آن‌ها نیز در انجام وظایف محوله نسبت بر اموال سپرده شده به علت اعتماد عمومی به آن‌ها در صورت تحقق خیانت، اختلاس شناخته می‌شود.

از دیگر فراز با توجه به‌خصوصی‌سازی در کشورهای جهان و کاهش تصدیات دولتی، این پرسش مطرح می‌شود که آیا اختلاس از رکن خصوصیِ متصور است؟

در حقیقت این پرسش دو نکته را در بر دارد که در تحقق جرم اختلاس کارمند دولت بودن شرط است یا اینکه معیار تحقق این جرم در اختیار داشتن اموال دیگران بر حسب وظیفه و تصاحب آن‌ها به نفع خود یا دیگری است؟ 

در این خصوص می‌توان به بررسی ماده ٥ قانون یاد شده پرداخت که قانونگذار در این ماده «کارمند دولت بودن» را یکی از عناصر تحقق جرم اختلاس می‌داند و حتا در این باره اداره حقوقی قوه قضائیه نیز نظریه مشورتی ارائه داده است: «اصل بر این است که تصرف و تصاحب در اموال متعلق به دولت، سپرده شده در حکم اختلاس است.»

هرگاه مرتکب اموال یاد شده در ماده ٥ را به نفع خود یا دیگری تصاحب نماید یعنی آن‌ها را از آنِ خود انگاشته و وارد مایملک خود یا دیگری نماید، جرم اختلاس تحقق می‌یابد.

رکن معنوی جرم اختلاس

اختلاس از جمله جرایم عمدی است و برای تحقق عمد، لازم است که تصاحب یا از بین بردن مال متعلق به دولت یا اشخاص که در یَدِ اَمانیِ مرتکب بوده است، معلول سوء نیت و قصد آگاهانه کارمند باشد و افزون بر این، باید متضمن انتفاع شخصیِ مُختَلِس یا شخص دیگری باشد.

به سخنی دیگر تحقق عنصر روانی جرم موكول به وجود عمد عامِ مرتکب در تصاحب مال و وجود سوء نیت خاص در اِضرار دولت یا افراد دیگر است. این جرم نیز مانند سایر جرائم دارای ارکانی چون «وقوع جرم، سوء نیت و یا اتلاف عمدی» احراز شده است.

بر این پایه دو نوع سوء نیت عام و خاص در جرم اختلاس وجود دارد:

- سوء نیت عام: در جرم اختلاس همان قصد برداشت و تصاحب اموال یا اشیاء به نفع خود یا دیگری است.

سوء نیت خاص: تحصیل منفعت برای مرتکب و اِضرار دولت است. در‌واقع باید بین عمل مرتکب و حصول نتیجه که همان تحصیل مال یا نفع است؛ رابطه علیت وجود داشته باشد.

 

از دیگر اهرم‌های متنوع قانونی برای مبارزه با فساد اقتصادی، قانون محاسبات عمومی است که در ماده ٣١ آن شخص ذیحساب به عنوان مامور وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف شده که بر امور مالی و محاسباتی دستگاه‌ها و صحت و سلامت حساب‌های آن نظارت کند. مامور یادشده وظیفه دارد به موجب ماده ٥٣ قانون محاسبات عمومی تمامی پرداخت‌ها را با قوانین و مقررات تطبیق داده تا در صورتی که دستور خرج مسئولین دستگاه‌های موردنظر، خلاف قوانین و مقررات بوده از آن پرداخت جلوگیری و در صورتی که مسئولین  بر دستور غیرقانونی خود اصرار داشته باشند، شخص ذیحساب برپایه ماده ٩١ قانون محاسبات عمومی جریان را به وزارت امور اقتصادی و دارایی و دیوان محاسبات گزارش کند. 

- نظارت مستمر دیوان محاسبات کشور (از ادارات تابعه مجلس شورای اسلامی) بر رعایت قانون بودجه در تمام ارگان‌ها.

- نظارت پسینی مجلس بر تمام ارگان‌ها با استفاده از حق تحقق و تفحص - نظارت پسینی قوه قضائیه (به ویژه از طریق دادستان کشور) بر تمام ارگان‌های حکومتی بر اساس قانون مجازات اسلامی - نظارت پیشینی و پسینی قوه قضائیه بر رعایت قوانین در همه ارگان‌های حکومتی از طریق سازمان بازرسی کل کشور - نظارت مستمر وزارت اطلاعات بر همه ارگان‌ها.

-رسیدگی کمیسیون اصل نود در مجلس شورای اسلامی به شکایات مردمی در مورد ارگان‌ها.

-در نخستین نگاه، این نظارت‌های متنوع می‌تواند مشکلات زیادی ایجاد کند مانند اینکه هر ارگانی وظیفه رسیدگی به یک پرونده را به ارگانی دیگر احاله دهد، از این رو در سال ١٣٨٦، شورای عالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه تشکیل شد تا برخی از این نظارت‌ها را با هم هماهنگ کند.

-درقانون مجازات اسلامی؛ از جمله در فصل یازدهم، برای جرایمی نظیر ارتشا، ربا و کلاهبرداری به عنوان جرایم مهم مالی، مجازات‌هایی سنگین پیش‌بینی گردیده است. بنابراین هر مستخدم دولتی در هر یک از قوای سه گانه یا سایر دستگاه‌ها و نهادها، وجوهی تحت این عنوان دریافت نماید به مجازات مذکور محکوم می‌شود. در ماده ٥٩٨ قانون مجازات اسلامی که یکی از بهترین مواد این قانون می‌باشد، استفاده غیرمجاز از وجوه و اموال عمومی و دولتی و اهمال و تفریطی که موجب تضییع بیت‌المال شود مستلزم مجازات گردیده است. در ماده ٥٩٩ تدلیس و فریبکاری در انجام معاملا ت یا انجام وظایف محوله و در ماده ٦٠٠ وصول درآمدهای غیرقانونی توسط مسوولین دولتی و درماده ٦٠١ احتساب وجوه یا فعالیت‌های انجام نگرفته به حساب دولت و در ماده ٦٠٣ احتساب سود و نفع و منفعت در معاملات و مزایده‌ها و مناقصه‌ها و تشخیصات و امتیازات مربوط به دستگاه‌های دولتی توسط مسوولین و کارکنان این دستگاه‌ها مستلزم مجازات ٦ ماه تا ٥ سال شناخته شده است. 

همچنین در قانون تشدید مجازات مرتکبین ارتشا و اختلا س و کلا هبرداری مصوب پانزدهم آذر ١٣٦٧ نیز قانونگذار مجازات‌هایی را برای اشخاصی که مرتکب اعمال مجرمانه مذکور می‌شوند، پیش‌بینی کرده است. در ماده ٤ این قانون در صورتی که عمل افراد مذکور به صورت شبکه‌ای باشد و مصداق افساد فی‌الارض را داشته باشد، مرتکب به اعدام محکوم می‌شود.  موضوع اصل ٤٩ قانون اساسی و قانون نحوه اجرای اصل ٤٩ قانون اساسی مصوب هفدهم مرداد ماه ١٣٦٣، در اصل ٤٩ قانون اساسی دولت موظف گردیده ثروت‌های ناشی از ربا، غصب، رشوه، اختلاس، سرقت، قمار، سواستفاده از موقوفات، سواستفاده از مقاطعه‌کاری‌ها و معاملات دولتی، فروش زمین‌های موات و مباحات اصلی، دایر کردن اماکن فساد مالی و سایر موارد نامشروع را گرفته و به صاحب حق رد کند و در صورت معلوم نبون او به بیت المال بدهد. اگر دادگاه احراز کند که ثروت نامشروع از ارتکاب جرم حاصل شده، مجرم را به مجازات لازم محکوم می‌کند و مال نیز به صاحب آن یا بیت المال داده می‌شود.

-سازمان بازرسی کل کشور در راستای اجرای اصل ٧٤ قانون اساسی و به موجب قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور تشکیل و براساس ماده ٢ قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، وظیفه بازرسی مستمر تمام وزارتخانه ها و ادارات و انجام بازرسی‌های فوق‌العاده و اعلام موارد تخلفات و نارسایی‌ها و سو جریانات اداری و مالی را به عهده دارد،

این در حالی است که براساس گفته وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی دولت سیزدهم/ابراهیم رئیسی، در صندوق‌ها مواردی وجود داشته است که بر اساسنامه یک مقام دولتی، هزینه‌های پرداخت شدِ؛ نامه‌ای که اعتبار قانونی نداشت، اما صندوق‌ها به آن ترتیب اثر داده بودند که اکنون بین حساب و کتاب ارکان مالی دولت و صندوق‌ها با چالش مواجه شده‌ایم. براساس این گزارش، همچنین دولت قبل یعنی دولت روحانی، بدون نظم و انضباط، تعهدات قانونی را در قبال صندوق‌ها داشت که بدهی هنگفت و دیون جاری آن‌ها است که زیر بار پرداخت آن هم نرفته بود. 

صندوق‌های زیرمجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی دارای ٦٠٠ شرکت زیرمجموعه هستند که بخش مهمی از اقتصاد کشور را تشکیل می‌دهند. در دولت گذشته این شرکت‌های با انتصاب‌های سیاسی محلی برای سوء استفاده اشخاص و مفسدان اقتصادی شده بود که در پرونده‌ها ردپای آقازاده‌ها نیز در آن به چشم می‌خورد. کسری این صندوق‌ها به ترتیب در سال ١٤٠٥ به بیش از ٨٠٠ هزار میلیارد تومان و در سال ١٤٢٠ به ٤٣ هزار هزار میلیارد تومان خواهد رسید. از این بیش حسین عامریان مدیرعامل صندوق بازنشستگی فولاد درباره وضعیت این صندوق به خبرنگار ایرنا می‌گوید، به دلیل عدم مدیریت صحیح و سو مدیریت بعضی از مدیران گذشته، ٨٠٠ پرونده حقوقی در مجموعه این صندوق وجود دارد که ارزش آن ١٠ هزار میلیارد تومان برآورد شده است.

 

یکی از نهادهایی که در آن شاهد فساد گسترده هستیم و اعتراضاتی هم به دنبال داشته، صندوق بازنشستگی است، این صندوق چگونه کار می‌کند و چه ضعف‌های قانونی باعث شده تا چنین اختلاسی در آن صورت بگیرد؟

 

 صندوق‌های بازنشستگی در نظام حقوقی ایران، از دیرباز همواره مشکلات عدیده‌ای داشته‌اند که مهم‌ترین محور آن مباحث مالی می‌باشند. نبود چشم‌اندازی از آینده و برنامه نامشخص در کنار مدیریت‌های غیرتخصصی و ناکارآمد، عدم شفافیت و تعارض و تورم قوانین، همگی با هم صندوق‌های بازنشستگی را به معضلی جدی در ایران بدل شده‌اند. طی سال های گذشته، در ایران، تعدد صندوق‌های بازنشستگی با برنامه‌ها و مقررات متعدد به خودی خود موجب گشته‌اند تا در نبود نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی در کشور، تشتت و پراکندگی گسترده‌ای بر صندوق‌ها تحمیل شود. همیشه دولت‌های پیشین در ایران به صندوق‌های بازنشستگی به چشم حیات خلوتی که می‌توان منابع آن را به آسانی در اختیار گرفت، نگاه می‌کنند که این موضوع ناشی از تسلط بر ساختارهای اقتصادی و سیاسی است.

در این باره ماده ١٠١ قانون استخدام کشوری مصوب ١٣٤٥ تصریح می‌دارد: « وجوه صندوق بازنشستگی منحصرا برای پرداخت حقوق بازنشستگی و وظیفه و استرداد کسور بازنشستگی است و به هیچ عنوان نباید به مصرف دیگر رسد. متخلفین در حکم مختلسین اموال دولتی محسوب خواهند شد.» 

 در ايران به سبب سياست‌های نادرست اتخاذ شده، و با احتساب درآمدهای نفتی قابل توجه، که سرمايه ارزشمندي بودند، اما به دليل نبود تفکر منطقی قانون‌گذاران و عدم اهتمام جدی دولت، هم اکنون شاهد اين هستيم که صندوق‌های بازنشستگی در وضعيت نگران کننده و هشدارآميزی قرار گرفته‌اند.

 

عملکرد و ضعف‌های صندوق‌های بازنشستگی

در نظام تامین اجتماعی در ایران، صندوق‌های بازنشستگی مختلفی فعالیت دارند. از سازمان تامین اجتماعی، صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، صندوق بازنشستگی کشوری تا صندوق بازنشستگی فرهنگیان و… این صندوق‌ها به منظور ارائه خدمات به بازنشستگانِ نهادهای دولتی و غیردولتی تاسیس شده‌اند. بر اساس مواد ٢ و ٣ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ١٣٨٦ با اصلاحات بعدی و برخی قوانین دیگر همچون قانون فهرست نهادها و موسسات عمومیِ غیردولتی مصوب ١٣٧٣ با الحاقات بعدی، می‌توان به طور کلی همه آنها را از منظر ماهیت حقوقی به موسسه عمومی غیرحقوقی، موسسه دولتی و موسسه خصوصی تقسیم کرد.

صندوقه‌ای بازنشستگی با هر ماهیت حقوقی، مانند سایر نهادهای مالی، یک نظام ساختاری دارند و بی‌تردید هرگونه اخلال همچون فساد مالی، اختلاس و… در ساختار این نهادها بر عملکرد آن، تاثیر منفی برجای خواهد گذاشت.

این صندوق‌ها در نظام تامین اجتماعی ایران، بیانگر بخشی از بحران مالی صندوق‌ها و ناتوانی آنها در ایفای تعهدات در برابر بیمه شدگان، است که ریشه در مشکلات ساختاری دارد.

 

ناکارآمدی نظام مدیریت

در نظام تامین اجتماعی، بخش بزرگی از مشکلات ناشی از مسائل مدیریتی است که مهمترین آن از منظر متخصصان، موثر در عملکرد درست صندوق‌ها است، که شامل ضعفف نظام اداری، مدیریت دولتی و انتصاب مدیران غیرمتخصص و غیرحرفه‌ای است.

 

ضعف نظام اداری

نظام اداری هر کشوری از عناصر متعددی چون منابع انسانی (مدیران و غیرمدیران)، ساختار و تشکیلات، فرایندها و روش‌ها تشکیل شده که افزون بر دستگاه‌های دولتی در موسسات عمومی غیردولتی نیز وجود دارد. حال آنکه نظام اداری در ایران بشدت دچار ضعف و ناکارآمدی است. وجود نهادهای دولتی با وظایف مشابه و موازی، افزایش سلسله مراتب اداری و سطوح مدیریتی «دیوانسالاری و بروکراسی پیچیده و حجیم، کمبود انگیزه در نیروی انسانی و به روز نبودن اطلاعات فنی و تخصصی کارکنان، مهمترین مشکلات نظام اداری‌اند.

براین اساس نارسایی‌های ساختاری نظام اداری، می‌تواند موجب دور ماندن صندوق‌ها از عملکرد بهتر آنها شود. به همین جهت موضوع تامین اجتماعی در ایران، یک مقوله «حاکمیتی» است. حال آنکه، بند «الف» ماده ٥٤ قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب ١٣٨٦ با اصلاحات بعدی مقرر می‌دارد، «در خصوص مدیران حرفه‌ای در انتخاب و انتصاب افراد به پست‌های مدیریت حرفه‌ای لازم است شرایط تخصصی لازم تعیین گردد…» 

براین اساس نمی‌توان گفت که از آنجا که موسسات عمومی غیردولتی با توجه به ماده ١١٧ قانون مدیریت خدمات کشوری مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری نمی‌شوند، برخورداری از شرایط مدیریت حرفه ای در مورد آنها ضروری نیست.

 

نارسایی‌های قانونی و اجرایی

در بسیاری از کشورهای جهان، قواعد نظارت درونی و بیرونی بر صندوق‌های بازنشستگی در قوانین پیش‌بینی شده است. در نظام تامین اجتماعی ایران نیز قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی، به موضوع نظارت بر صندوق‌ها توجه نشان دادن اهمیت نظارت در این قانون به حدی است که یکی از اصول و سیاست‌های مالی در این قانون، نظارت مالی بر منابع صندوق‌ها است.  بنا به ماده ٣، عملکرد صندوق‌های بیمه‌ای و نیز نظارت بر تعادل منابع و مصارف صندوق‌ها بر پایه علم محاسبات بیمه‌ای، جزو اهداف و وظایف حوزه بیمه‌ای است. از این بیش به موجب بند ح ماده ٦ این قانون، یکی از اصول و سیاست های ساختاری نظام جامع… را نظارت بر هر دو بخش دولتی  وغیردولتی بر اساس قانون و اساسنامه صندوقها دانسته است. 

اما سازوکارهای نظارت بیرونی  و درونی به صندوق‌های بازنشستگی، وظایف و اختیارات نظارتی در این قانون یا قوانین مرتبط با آن بطور دقیق، روشن و بدون اجمال مشخص نشده است و معلوم نیست در صورت کشف تخلف مدیران، اختلاس، فساد مالی، ضمانت اجراهای قانونی لازم در این خصوص چیست؟ گرچه مشکلات مربوط به نظارت، تنها محدود به نارسایی قوانین نیست، بلکه تا حد زیادی به عدم اجرای قوانین بازمی گردد. 

از دیگر مشکلات، شفاف‌سازی یکی از مباحث مهمی است که در قبال وضعیت صندوق‌های بازنشستگی موردتوجه قرارنگرفته است، اما در دولت سیزدهم پرونده‌های قانونی برای برخورد با فسادهای رخ داده در این صندوق‌ها تشکیل شد که یکی از مهم‌ترین این صندوق بازنشستگی فولاد است که دارای بیش از ٨٠٠ پرونده قضایی به ارزش ١٠ هزار میلیارد تومان تخلف است.

 

مداخله دولت در صندوق‌های بازنشستگی

دولت‌ها به منظور حمایت از حقوق تامین اجتماعیِ اشخاص، معمولا در بیمه‌های اجتماعی دخالت می‌کنند. اما به حیث تخصصی، این دخالت‌ها باید محدود به وضع قوانین و نظارت بر نهادهای تامین اجتماعی باشد و از آن فراتر نرود، زیرا دخالت سیاسی و مالی ناروا به استقلال صندوق‌های بازنشستگی بشدت آسیب می‌رساند، همانگونه که اکنون در کشورمان مشاهده می‌کنیم.

دخالت سیاسی در این صندوق‌ها به دو صورت انجام می‌گیرد: نخست؛ تلاش مقامات عالی سیاسی برای وضع قوانین خاص یا نسخ قوانین مرتبط با صندوق‌ها برای تحقق وعده‌های انتخاباتی به اعضای صندوق‌های بازنشستگی پس از پیروزی در انتخابات.

دوم؛ حضور مقامات سیاسی یا نمایندگان آنها در هیات مدیره صندوق‌ها. مداخله سیاسی در صندوق‌ها با این شیوه‌ها موجب تضعیف استقلال صندوق‌ها شده که در نظام حقوقی بسیاری از کشورها همچون سوئد به موجب قانون ممنوع شده است. حال آنکه وجود تبعات نامطلوب این موضوع در ایران، عملکرد صندوق‌های بازنشستگی از گذشته تاکنون، به شدن متاثر از نظر و دخالت‌های سیاسی مقامات دولتی بوده و همواره تحت تاثیرمداخلات سیاسی قرار دارند.

 بسیاری از صندوقه‌ای بازنشستگی در گردونه تمهیدات سیاسی ناگزیر شده‌اند که بار حمایتی در جریان انتخابات را برعهده گیرند و یا به جبران ناکارآیی بخش‌های دیگر اقتصاد وارد میدان شوند و در نتیجه آحاد بیمه‌گذاران را مغبون سازند. 

 

راهکار: اِعمال نظارت جامع و مؤثر

با توجه به اینکه در سال‌های گذشته رشد ضریب ارزش اختلاس یعنی رشد میزان مبالغ بسیار هنگفت اختلاس رو به فزونی نهاده است. حل چنین مشکلی از طریق اِعمال نظارت جامع و مؤثر چه به صورت درون سازمانی و یا به صورت برون سازمانی محقق می‌گردد.

اگرچه نظارت درون سازمانی می‌تواند اثر‌بخش تر، سریع‌تر و شفاف‌تر باشد، اما به حیث وجود مشکلات ساختاری و حتا فرهنگی نظارت درون سازمانی در کشور، اکنون پاسخگو نیست!

در زمینه نظارت حقوقی در جمهوری اسلامی مشکلات متعددی وجود دارد؛ این مشکلات را می‌توان در دو مجموعه متفاوت بررسی نمود.

نخست اینکه، مشکلات مربوط به ناظر در مجموعه نخست قرار دارد که شامل، عدم امکانات لازم برای اِعمال نظارت جامع، وابستگی مالیِ ناظر به نظارت شونده، احتمال فساد ناظر، قوانین غیرکارشناسی، ناکارآمد و نظارت گریز می‌شود. مجموعه دوم، نیز مشکلات مربوط به مقام تحت نظارت قرار دارد که شامل: میل وافر به استثناء شدن از قانون، عدم نظارت مؤثر بر دستگاه‌های اجرایی به ویژه شرکت های تجاری و عدم پاسخگویی است.

و جالب‌تر اینکه چندی پیش از رئیس سازمان بازرسی کل کشور پرسش شد که در خصوص فساد‌های اقتصادی و مالی به نظر می‌رسد که با وجود تمامی تاکیدات، روند فساد اقتصادی ادامه دارد، و چرا این موارد رخ می دهد؟ پاسخ داده شد که «ما در دستگاه‌ها بیشتر اشکالات ساختاری داریم، ساختارها کامل و دقیق نیست و امکان تخلف همواره وجود دارد. هرچند که ما تلاش می‌کنیم تا جلوی تخلفات را بگیریم، تخلفی دوباره و سنگین‌تر روی می دهد؛ زیرا ساختارها همچنان از نقص‌های جدی در رنج هستند و معیوب‌اند.»

بدین سان از نابختیاری است که پرونده‌های بزرگ و کوچک همچنان مشاهده می‌گردد که اگر بخواهیم در حوزه اقتصادی و مبارزه با فساد، رویداد خوبی رخ دهد، باید نظام های بانکی اصلاح شود و نظارت دقیق‌تر و گسترده‌تر بر اجرای قوانینی گردد که قانونگذاران جمهوری اسلامی خود تدوین نموده‌اند. هرچند که در حال حاضر پرونده‌هایی چند در دیوان محاسبات مفتوح است.

ایجاد یک «نهاد متولی و مسئول» در زمینهٔ بررسی و اصلاح قوانین ضعیف و ناکارآمد موجود. طرح و پیگیری این مشکل از سوی کارشناسان اجتماعی در قالب پیشنهادها و یا اعلام لوایح مؤثر به سازمان‌های مربوطه. بخشی از این مشکل بر عهدهٔ مجلس و بخش دیگر آن مربوط به دستگاه‌ها و سازمان‌های اجرائی است که باید به عنوان اولویت در کمیسیونِ مجلس شورای اسلامی مطرح گردد.

اساساً دو مشکل عمده در این راستا وجود دارد، اول اینکه اجرا نکردن قوانین و دوم، بحث قوانین ناقص یا مانع است که در این زمینه باید دستگاه‌های مجری، آنها را پیگیری نموده و به مجلس ارائه دهند.

 

وضعيت حاکم بر صندوق‌های بازنشستگی درکشورهای عضو اتحاديه اروپا

الگویی که کشورهای اتحادیه اروپا در مورد صندوق‌های بازنشستگی به کارگرفته‌اند، نشان از آینده‌نگری، توامان با جامع‌نگری دارد، چنان که به سیاست اشتغال، در کنار فراگیری برای تمام اقشار جامعه، توجه شده است. آنچه که در ساماندهی و الگو صندوق‌های بازنشستگی کشورهای اتحادیه اروپا، می‌تواند برای سیاست‌گذاران در ایران مورد توجه باشد؛ توجه به سیاست‌های اقتصادی و جمعیت شناختی، در کنار نظم بخشیدن به مقررات قانونی، حذف تدریجی تشکیلات اضافی و کاهش هزینه‌ها، برای استمرار خدمات صندوق‌ها است. اصلاحات در نظام صندوق‌های بازنشستگی ایران، مستلزم رویکردی همه جانبه در سیاست گذاری‌ها و عزمی قوی برای آغاز تغییرات بنیادین است.

 از منظر جامعه‌شناسی نهاد بازنشستگی و تشكيلات پيچيده كنونی تامين اجتماعی کشورهای اتحاديه اروپا، ريشه در زمينه‌های تاريخي، سياسی و اجتماعی اين کشورها دارد؛ زيرا تحولات دولت، به ويژه دولت رفاه، تا حدود زيادی برشکل‌گيری و نحوه کيفيت خدمات ارائه شده به افراد بازنشسته و فعاليت صندوق‌های بازنشستگی، آثار خود را بر جای نهاده است. کشورهای حوزه نوردیک (اسکاندیناوی) نیز نخستین کشورهایی بودند که در دهه ١٩٣٠ میلادی نخستین صندوق‌های بازنشستگی به شکل امروزین را تاسیس کردند. این دولت‌ها که هنوز هم به‌عنوان دولت‌های رفاه شناخته می‌شوند، همواره نزدیک به نیمی از تولید ملی‌شان مربوط به حوزه تامین اجتماعی و بازنشستگان و سایر حوزه‌های رفاهی می‌شود. در سوئد و بیشتر کشورهای حوزه اسکاندیناوی حقوق بازنشستگی به ازای ١٨.٥ درصد متوسط درآمد محاسبه می‌شود که مقدار قابل توجهی را به خود اختصاص می‌دهد. این رقم به‌طور متوسط ۴۴هزار کرون سوئد است که رقم قابل توجهی با توجه به سطح استاندارد زندگی در سوئد محسوب می‌شود.

 

 

آیا در رابطه با فساد مالی، عدم تناسب بین جرم و مجازات باعث نشده که ما به کرات شاهد فساد در ارگان‌های مختلف باشیم؟

عدم تناسب جرم و مجازات اختلاس در ایران، برپایه ماده ٢ قانون مجازات اسلامی «هر رفتاری اعم از فعل یا ترک فعل که در قانون برای آن مجازات تعیین شده است جرم محسوب می‌شود.» همچنین براساس اصل ٣٦ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «حکم به مجازات و اجرای آن باید تنها از طریق دادگاه صالح و به موجب قانون باشد.» و در ماده ١٢ قانون مجازات اسلامی تصریح شده است: «حکم به مجازات یا اقدام تامینی و تربیتی و اجرای آنها باید از طریق دادگاه صالح، به موجب قانون و با رعایت شرایط و کیفیات مقرر در آن باشد.»  در ماده ١٣ همین قانون نیز آمده است: «حکم به مجازات یا اقدام تامینی و تربیتی و اجرای آنها حسب مورد نباید از میزان و کیفیتی که در قانون یا حکم دادگاه مشخص شده تجاوز کند و هرگونه صدمه و خسارتی که از این جهت حاصل شود، در صورتی که از روی عمد یا تقصیر باشد حسب مورد موجب مسئولیت کیفری و مدنی است و در غیر این صورت، خسارت از بیت المال جبران می‌شود.»

در قانون مجازات اسلامی نیز که در سال ١٣٩٢ تجدید شد، در مواد متعددی به تعیین مکافات فساد اقتصادی پرداخته است، ماده ٢٠ دادگاه را مجاز می‌کند متناسب با جرم شخص حقوقی، وی را علاوه بر مجازات اصلی که در ماده ١٨٦ آمده است، به یک تا دو مورد از مجازت‌های تکمیلی زیر نیز محکوم نماید.

- انحلال شخص حقوقی- مصادره کل اموال- ممنوعیت اشتغال در یک یا چند شغل اجتماعی یا به طور دائم و یا موقت حداکثر ٥ سال

- ممنوعیت از دعوت عمومی برای افزایش سرمایه به طور دائم یا حداکثر ٥ سال

- ممنوعیت از اصدار برخی اسناد تجاری حداکثر تا ٥ سال- جزای نقدی…

با توجه به مجازات تعیینی در قوانین کیفری در ایران اما هزینه اندکی که برای فساد اقتصادی مفسدین، به عنوان جریمه و مجازات تعین یافته است نیز یک عامل مهم در افزایش فساد اقتصادی است. حال آنکه میزان تناسب بین جرم و مجازات عامل مهمی در جلوگیری از وقوع جرم است. افزون براین مجازات باید بازدارنده باشد به نحوی که انجام فساد اقتصادی اعم از اختلاس، ارتشاء و… را برای مجرم از صرفه و سود ساقط کند. حالی آنکه درپرونده‌های اختلاس اشخاص شناخته‌شده، فرزندان وزرای سابق وزارتخانه ها و آقازاده‌ها وجود دارد.

محسنی‌اژه‌ای بیست و یکم آبان ١٣٩٩ که آن زمان معاون اول قوه قضاییه بود در مراسم تکریم و معارفه رئیس دادگاه انقلاب اسلامی تهران گفت: «مجازات باید متناسب با جرم باشد و معتقدم باید یک دستورالعمل در زمینه تناسب جرم و مجازات تهیه کنیم.» وی افزود: «مجازات باید با متهم یا مجرم، شخص فاعل، نوع کار و آثاری که از کار پیش می‌آید و اثر سوئی که در جامعه دارد، تناسب داشته باشد.»

حال آن که به موجب قانون مجازات اسلامی  ماده ١٨٦ خلال در نظام اقتصادی کشور، یعنی جرایم اقتصادی در سطح کلان را افساد فی الارض در نظر گرفته است و برای مرتکب آن مجازات اعدام تعیین شده است اما در پرونده‌های جرایم اقتصادی دادگاه‌ها برای «مختلسینِ خودی» از این ماده قانونی به عنوان «تعیین مجازات» بندرت استفاده می‌کنند. از جمله موارد دیگری که جرم اقتصادی دانسته می‌شود می توان به رانت و رانت‌خواری، احتکار، قاچاق ارز و کالا، اخلال در گمرک، ربا و … اشاره نمود.

 

آیا برای مقابله با فساد و اختلاس در دستگاه‌ها و سازمان‌ها و بنگاه‌های مالی و اقتصادی نیاز به وضع قوانین جدید داریم؟  

نظام تامین اجتماعی ایران در دهه گذشته با چالش‌ها و مشکلات بسیاری همراه بوده است. قسمت عمده آن به مشکلات صندوقه‌ای بازنشستگیِ فعال در ایران باز می‌گردد.

مشکلات اساسیِ بسیاری از صندوق‌ها، از جنس مشکلات «مالی» است که خود با عوامل گوناگونی همپیوند است. یکی از این عوامل را می‌توان به عنوان مشکلات ساختاری از جمله مشکلات مدیریت، نظارت و استقلال صندوق‌ها دانست.

در خصوص عدم مدیریت صندوق‌های بازنشستگی می‌توان گفت که، ناکارآمدی نظام اداری در ایران، مدیریت دولتیِ صندوق‌ها، انتصاب مدیران غیرحرفه‌ای و غیرتخصصی از برجسته‌ترین مشکلات مدیریتی هستند. مشکل دیگر متناظر است بر عدم نظارت بر این صندوق‌ها.

اکنون، نظام تامین اجتماعی ایران از نوعی پراکندگی، منقصت و ناهماهنگی میان صندوقهای بازنشستگی در رنج است. صندوق‌های فعالِ بازنشستگی به نهاد ویژه‌ای چون سپاه پاسداران انقلاب اسلامی وابسته است و بدون هماهنگی با یکدیگر، به نحوی مستقل از یکدیگر عمل می‌کنند.

به نحوی که در نبود یک نهاد برتر که در ضمن هماهنگی میان آنها براین صندوق‌ها نظارت داشته باشد، به آنها آزادی عمل فراوان در نحوه مصرفِ منابع صندوق داده شده است. فقدانِ نهادِ ناظر بیرونی و برتر از صندوق‌ها، موجب اقدامات خودسرانه مدیران صندوق‌ها شده است. 

از این بیش، همراه این موارد، ابهامات قانونی و فقدان شفافیت در اقدامات و تصمیمات صندوق‌ها نیز وجود دارد که امر نظارت را با دشواری گسترده‌ای مواجه ساخته است. البته در مسیر رفع این مشکلات، اصلاح قوانین و مقررات کنونی برای ایجاد سازوکارهای نظام‌مند برای گزارش دهی صندوق‌های بازنشستگی ممکن است مشکلات همپیوند با نظارت بر صندوق‌ها را مرتفع نماید.

فراتر از این در خصوص مشکل ساختار، یعنی ضعف استقلال صندوق‌ها می‌توان گفت؛ تا زمانی که صندوق‌های بازنشستگی در ایران وابستگی مالی به دولت دارند، نمی‌توان به استقلال آنها به حیث مالی و غیرمالی امید داشت. زیرا کمک دولت به صندوق‌ها موجب گشته که دولت برای خود سهمی در اداره این نهادها قائل شود. برون رفت از این مشکل، در درجه نخست در گرو حل مشکلات مالی صندوق‌ها و سپس ایجاد سازوکارهای قانونی برای تضمین اسقلال صندوق‌های بازنشستگی است. اهتمام و جدیدیت بر اجرای صحیح قانون ساختار نظام جامع رفاه تامین اجتماعی ممکن است بتواند این مشکل را مرتفع نماید.

ایجاد یک «نهاد متولی و مسئول» در زمینهٔ بررسی و اصلاح قوانین ضعیف و ناکارآمد موجود.

 طرح و پیگیری این مشکل از سوی کارشناسان اجتماعی در قالب پیشنهادها و یا اعلام لوایح مؤثر به سازمانهای مربوطه.

بخشی از این مشکل بر عهده مجلس و بخش دیگر آن مربوط به دستگاهها و سازمان‌های اجرائی است که باید به عنوان اولویت در کمیسیونِ مجلس شورای اسلامی مطرح گردد.

اساساً دو مشکل عمده در این راستا وجود دارد:

اول اینکه، اجرا نکردن قوانین و دوم بحث قوانین ناقص یا مانع است که در این زمینه باید دستگاه‌های مجری، آنها را پیگیری و به مجلس ارائه دهند.

اگرچه فسادسیستمی، نظریه حقوقی نظام و درهم تنیدگی آن با حقوق اقتصادی در چنین ساختاری قابلیت اصلاح پذیریِ حقوق ندارد.

از دیگر فراز بحث حق از نگاه نظامیان و امنیتی‌ها همچون سپاه پاسداران و ... یک مفهوم پایین دستی است و آنان خود را منشاء موجهیت و واضع حقوق می‌دانند، زیرا قدرت سخت افزاری برایشان مصونیتِ گذار از حقوق مصوب اقتصادی می‌آورد.