بررسی حقوق بی‌خانمان‌ها در قوانین ایران- گفت‌و‌گو با بهاره خدابخش سامانی

عوامل زیادی از جمله: بیکاری، نداشتن پول برای خرید یا اجاره خانه، اعتیاد، و در نتیجه از کار افتادن و به حاشیه رانده شدن، بدهکاری، ورشکستگی، مهاجرت بی‌رویه مردم روستا به شهر و عدم کنترل جمعیت. در پدید آوردن این مساله دخیل هستند.

این گفت‌و‌گو را در شماره ۲۱۳ مجله حقوق ما بخوانید

 در قوانین ایران تعریف مشخصی از بی‌خانمانی نداریم. بی‌خانمانی به تنهایی جرم نیست اما به واسطه پیوند آن با تکدی‌گری و اعتیاد، جرم‌انگاری شده است. در چند اصل قانون اساسی جمهوری اسلامی به مساله مسکن اشاره شده است: از جمله ماده دوازده اصل سوم که دولت را موظف به رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و بیمه میکند. اصل سی و یکم این قانون نیز میگوید: داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است، دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند بخصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم کند. اما تجربه نشان داده است که این اصول تاکنون نتوانسته‌ است که ضمانت اجرایی  داشته باشند.

مجله حقوق ما، درباره مساله بی‌خانمانی و تبعات آن، مسائل و مشکلات بی‌خانمان‌ها، وظایف دولت و نهادهای ذیربط در این قضیه و تاثیرات بی‌خانمانی بر روی اجتماع و تبعات آن با «بهاره خدابخش سامانی»  حقوق‌دان، گفت‌وگو کرده است.  

توصیف از افراد بی‌خانمان چیست؟ در بحث حقوقی، این مساله چگونه تعریف شده است؟

بی‌خانمانی داستان یک زندگی است، در وصف افراد بی‌خانمان میتوان گفت که اساسا بی‌خانمانی مترادف با بی‌پناهی و نداشتن خانه و سرپناه است. بی‌خانمان‌ها کسانی هستند که بنا به دلایلی، زندگی در خیابان، پارک، زیر پلها، بیغوله‌ها. گورستان‌ها، پشت‌بام خانه‌ها، و حتی اتوبوس‌ها و وسایل نقلیه عمومی را انتخاب می‌کنند. در ایران معمولا به بی‌خانمان‌ها، کارتن‌خواب هم گفته می‌شود. بی‌خانمانی نوعی آسیب اجتماعی است که به دلایلی از قبیل فقر، اعتیاد و ترک خانواده، منجر به ماندن در فضاهای عمومی میشود. در حال حاضر ما شاهد هشت شکل از بی‌خانمانی هستیم که در واقع بدیل اجاره‌نشینی خانوارهای کم‌درآمد و آسیب‌پذیر شده است. در واقع میتوان گفت به واسطه غفلت از سیاست‌های حمایت از مستاجرها و خانواده‌های کم‌درآمد فاقد مسکن و در نتیجه شکست سیاسی در این حوزه، هشت شکل، بدیل اجاره‌نشینی شده است. بی‌خانمانی معضلی است که به اشکال گوناگون در کشور پدیدار شده است: که از پشت‌بام‌خوابی، اتوبوس‌خوابی، ماشین‌خوابی، گور‌خوابی، و یا هم‌خانگی یک یا چند خانواده در یک واحد مسکونی را در بر می‌گیرد. کارشناسان حوزه اقتصاد و مسکن معتقد هستند که وضعیت مسکن به شدت بحرانی است، بسیاری از خانوارها و افراد طبقه متوسط هم به تدریج وارد عرصه اتوبوس‌خوابی و کارتن‌خوابی می‌شوند. فقر مادی و فقر معنوی دو عامل اصلی پدیده بی‌خانمانی هستند. سطح فقر در جامعه به حدی گسترش پیدا کرده است که به لایه‌های میانی جامعه رسیده و طبقه متوسط را هم درگیر اضمحلال کرده است.
در قوانین ایران، ما تعریف مشخصی از بی‌خانمانی نداریم. بی‌خانمانی به تنهایی جرم نیست، اما به واسطه پیوند آن با تکدی‌گری و اعتیاد، جرم‌انگاری شده است. در چند اصل قانون اساسی جمهوری اسلامی به مساله مسکن اشاره شده است، از جمله ماده دوازده اصل سوم که دولت را موظف به رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت در زمینه‌های تغذیه، مسکن، کار، بهداشت و بیمه میکند. اصل سی و یکم این قانون نیز میگوید: داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است، دولت موظف است با رعایت اولویت برای آنها که نیازمندترند بخصوص روستانشینان و کارگران، زمینه اجرای این اصل را فراهم کند. اما تجربه نشان داده است که این اصول تاکنون نتوانسته‌اند که ضمانت اجرایی  داشته باشند.

افراد بی‌خانمان شامل چه گروههای اجتماعی میشود؟ و این گروههای اجتماعی چه‌ ویژگیهایی دارند؟
بی‌خانمانی مختص به گروه اجتماعی خاصی نیست، بی‌خانمانی همیشه ناشی از فقر نیست، بی‌خانمانی به نوعی یک معضل مدرن است که جامعه جهانی را درگیر کرده است. فرق اساسی بین بی‌خانمانی در ایران با جوامع پیشرفته از لحاظ خدمات اجتماعی است، اینکه خدمات درمانی، نگهداری، ترمیم و بازگشت به اجتماع از سوی نهادهای مسئول در مورد بی‌خانمان‌ها اجرا و جدی گرفته نمی‌شود. عوامل زیادی از جمله: بیکاری، نداشتن پول برای خرید یا اجاره خانه، اعتیاد، و در نتیجه از کار افتادن و به حاشیه رانده شدن، بدهکاری، ورشکستگی، مهاجرت بی‌رویه مردم روستا به شهر و عدم کنترل جمعیت. در پدید آوردن این مساله دخیل هستند. ما در پدیده بی‌خانمانی شاهد محدودیت سنی نیستیم. فقر معنوی و مادی به اتفاق یا به تنهایی زمینه‌ساز بروز بی‌خانمانی هستند. بی‌خانمان‌ها از اقشار مختلفی تشکیل شده‌اند که از جمله: سالخوردگان، میان‌سالان، جوانان، نوجوانان، کودکان، مردان و زنان. همجنس‌گرایان، افراد تحصیل‌کرده، افراد سالم، افراد دارای بیماری‌های خطرناک، افراد متعلق به دهک‌های پایینی یا متوسط جامعه هستند. اما یافته‌های پژوهشی نشان می‌دهند که سه عامل اساسی در بی‌خانمانی افراد نقش دارند: ١- اعتیاد و مصرف مواد مخدر، ٢- ناتوانی‌های جسمی و روانی، ٣- مهاجرت و عدم تطابق با محیط جدید. اعتیاد آنقدر با کارتن‌خوابی و بی‌خانمانی عجین شده است که بر اساس عقاید غالب، کارتن‌خوابها، معتادانی هستند که از خانواده و دوستان خود طرد شده‌اند. در حقیقت بی‌خانمانی، فرهنگ، جنسیت، گرایش و سن نمی‌شناسد و همچنین ویژگیهای فردی به طور مشخص عامل بی‌خانمانی یا پیشگیری از آن نیستند. مهم‌ترین عامل بی‌خانمانی، فقر است، اما همه بی‌خانمان‌ها، افراد فقیر نیستند.
بی‌خانمان‌ها ویژگی‌های مختلفی دارند؛ افرادی که به واسطه معلولیت ذهنی و جسمی بی‌خانمان شده‌اند، افرادی که دارای بیماری‌های روحی و روانی هستند، زنان و کودکانی که بر اثر فقر به تن‌فروشی روی آورده‌اند، بزهکارانی که طرد شده از اجتماع هستند، افراد مجهول‌الهویه، افراد متواری، افرادی که درگیر اعتیاد هستند.
 

حقوق اجتماعی، اقتصادی، آموزشی، بهداشتی، معیشتی و ... این افراد در قوانین چگونه تعریف شده است؟ چه تضمین‌هایی در قوانین برای احقاق این حقوق وجود دارد؟

قانون‌گذار برای حقوق شهروندی بی‌خانمان‌ها نسبت به افراد دیگر جامعه استثنایی قایل نشده است، یعنی اینکه بی‌خانمان‌ها هم از همان حقوق شهروندی برخوردارند که قانون‌گذار برای افراد عادی جامعه در نظر گرفته است، اما دولت برای حمایت از برخی بی‌خانمان‌ها تدابیر دیگری اندیشیده است، مثل مصوبه شورای عالی اداری سال ١٣٧٨ برای  شناسایی و جمع‌آوری افراد متکدی، که به موجب یکی از این مصوبات، وظیفه جمع‌آوری و اسکان معتادان خیابانی بر عهده سازمان‌های وابسته به وزارت رفاه و تامین اجتماعی قرار گرفته است. و یا میتوان به توافق میان شورای شهر تهران، شهرداری و همچنین نیروی انتظامی اشاره کرد که به واسطه آن، وظیفه شناسایی کارتن‌خواب‌ها بر عهده شورای شهر و نیروی انتظامی قرار گرفت و شهرداری هم با کمک سازمان بهزیستی، موظف به اسکان آنها شد. قانون مبارزه با مواد مخدر نیز در بعضی از ماده‌هایش به این موضوع اشاره کرده است، مثل: ماده شانزده قانون اصلاح قانون مبارزه با مواد مخدر که به موجب این قانون مسئولیت نگهداری اجباری معتادان خیابانی متجاهر بر عهده بهزیستی قرار گرفته است.
 

چه ارگان‌ها و یا نهادهایی مطابق قانون مسئول رسیدگی به وضعیت بی‌خانمان‌ها و حل مشکلات و معضلات آنان هستند؟ نحوه نظارت بر امور این دستگاهها به چه شکل است؟

در سال ١٣٨٢ با انتشار خبر مرگ چهل کارتن‌خواب در آذرماه همان سال در جلسه‌ای اضطراری میان نیروی انتظامی و شهرداری تهران مقرر شد که بر اساس اطلاعات گردآوری‌شده توسط کمیسیون فرهنگی- اجتماعی شورای شهر، نیروی انتظامی نسبت به شناسایی و جمع‌آوری متکدیانی که در خیابان‌ها زندگی می‌کنند اقدام کند. همچنین شهرداری نیز با کمک سازمان بهزیستی، اسکان آنها را بر عهده گرفت، اما بنا به گزارش‌ها و تنها پس از چندی، نهادها و سازمان‌های درگیر در این مساله، آن را بر دوش دیگری انداختند و این در حالی بود  که میزان جمعیت کارتن‌خوابها در همان سال افزایش پیدا کرده بود، بنابراین شهرداری تصمیم گرفت که چادرهای اسکان موقت برای کارتن‌خوابها فراهم گردد، چادرهایی که بعدا بدل به گرم‌خانه شدند تا کارتن‌خوابها ساماندهی شوند که به علت عدم ساماندهی مشخص برای حل این معضل به نتیجه‌ای نرسیدند. طبق آیین‌نامه هشتاد و دومین شورای عالی اداری استان‌ها در سال ١٣٧٨، ساماندهی بی‌خانمان‌ها و متکدیان خیابانی در شهرهای بالای ٥٠٠ هزار نفر جمعیت بر عهده حدود یازده سازمان و نهاد گذاشته شد. در این آیین‌نامه مسئولیت ایجاد مجتمع‌های اردوگاهی بر عهده شهرداری است و در صورت ضرورت به تشخیص استاندار از سایر امکانات و اعتبارات استان نیز می‌توانند استفاده کنند و اعتبارات مورد نیاز آن را از محل بودجه عمومی و کمک‌های مردمی تامین کنند. همچنین شهرداری موظف است نسبت به شناسایی و جمع‌آوری و تحویل بی‌خانمان‌ها و متکدیان و ولگردها به مجتمع‌های ارودگاهی اقدام و نیروهای انتظامی در این راستا با شهرداری همکاری می‌کنند. سازمان‌های مسئول ساماندهی متکدیان خیابانی از جمله شهرداری، دادگستری، نیروی انتظامی، اداره کل تعاون، کار و رفاه اجتماعی، بهزیستی و کمیته امداد امام خمینی موظف هستند نماینده تام‌الاختیار خودشان را به مجتمع‌های اردوگاهی برای انجام وظایف دستگاه‌های مسئول معرفی کنند. اما در کل نهادهای مسئول در این مساله همواره به طور مشخص پیگیر و پاسخگو نیستند.
 

موانع قانونی بر سر راه ساماندهی بی‌خانمان‌ها کدامند؟ نقش و دخالت نهادهای دولتی و غیرانتفاعی دخیل در این نابسامانی به چه شکل است؟ و حقوق بی‌خانمان در چه اشکالی تضییع میگردد؟

در ارتباط با حقوق بی‌خانمان‌ها آنچه بیش از تمام کمی‌ها و کاستی‌های دیگر در این پدیده‌ای که نوظهور هم نیست به چشم می‌آید، خلاء قانونی است که ما داریم.  شاید در مجموع در این زمینه ما چند قانون دست و پا شکسته‌ای داریم که به تعداد انگشتان دست هم نمی‌رسند که آن هم به طور مستقیم به حقوق این قشر از افراد جامعه نپرداخته است و این ضعف قانونی خودش یکی از دلایلی است که به تنهایی می‌تواند مانعی بر سر احقاق حق بی‌خانمان‌ها باشد. بنابراین مانع قانونی که ما داریم همین نداشتن قانون شایسته و بایسته‌ای هست که این افراد را زیر چتر حمایت خودش قرار دهد. در زمینه ساماندهی افراد بی‌خانمان ما دو ارگان مهم را می‌توانیم نام ببریم که وظیفه قانونی‌شان رسیدگی به امور بی‌خانمان‌ها است: یکی شهرداری و دیگری سازمان بهزیستی است. شهرداری از سال ١٣٨٣ به دنبال فوت تعدادی از بی‌خانمان‌ها در تهران، در پارک‌ها با احداث چادر، سرپناه موقتی برای این افراد ایجاد کرد که در سال‌های بعد گرم‌خانه‌ها ساخته شدند که نام رسمی این گرم‌خانه‌ها هم مددسرا می‌باشد. اگر بخواهیم از خدمات گرم‌خانه‌ها بگوییم میتوان به حمام، لباس، سه وعده غذا، اقامت شبانه‌روزی، و یک سری خدمات اجتماعی مثل مصاحبه و بازدید از منزل و پیگیری مشکلات اولویت‌دار مددجویان و همچنین اجرای برنامه‌های فرهنگی، هنری، آموزشی و بازتوانی مددجویان، دوره‌های آموزشی مثل آشنایی با انواع مواد مخدر و عوارض مصرف آن، آموزش پیشگیری از ابتلا و شیوع بیماریهای رفتاری اشاره کرد. افراد از سه طریق در گرم‌خانه‌ها پذیرش می‌شوند: یک به صورت خود معرف، دوم توسط واحدهای فوریتهای خدمات اجتماعی و سوم معرفی توسط شهروندان از طریق تماس با سامانه. امرار معاش و کسب درآمد اکثر مددجویان گرم‌خانه‌ها، جمع‌آوری ضایعات و زباله‌گردی در سطح شهر است که این هم خودش به یک معضلی تبدیل شده است. شهرداری تعدادی مددسرای موقت هم برای شبهای سرد سال برای آن تعداد از بی‌خانمان‌هایی که تمایل به حضور در گرم‌خانه‌ها ندارند، تدارک دیده است که در واقع تعدادی اتوبوس است که به نوعی تجهیز شده‌اند تا در اختیار این افراد قرار گیرند. ما در تهران دو سامان‌سرا داریم که به ارائه خدمات به اسکان افراد بی‌خانمان و معتاد می‌پردازد که اسکان این افراد توسط شهرداری تهران از طریق اخذ حکم مرجع قضایی صورت می‌گیرد که مددجویان پس از پذیرش و اسکان در سامان‌سراها و گذراندن یک دوره‌ای برای بهبودی تا زمانی که به حد مناسبی از سلامت برسند، می‌توانند از این اماکن استفاده کنند و بعد باید از مرکز ترخیص شوند.
قرن ما، قرن سازمان‌های مردم‌نهاد و ان.جی.او ها (سازمان‌های غیردولتی) است که از طریق مردم اداره می‌شود و سازمان‌های مدنی هستند و خیلی دور از انتظار نیست که ما در ایران هم این سازمان‌ها و موسسات را داشته باشیم. ما در ایرن این سازمان‌ها را در قالب موسسات خیریه داریم که از طرف مردم حمایت مالی می‌شوند و البته که تعدادشان اندک است، ولی در ارتباط با بی‌خانمانی موسسات غیردولتی داریم که عمده فعالیتشان در ارتباط با مددرسانی به افراد بی‌خانمان است. اگر در ارتباط با نقش سازمان بهزیستی در ساماندهی افراد بی‌خانمان بخواهیم سخن بگوییم، یکی از وظایف بهزیستی، نگهداری  متکدیان و معتادان متجاهر است که  توسط شهرداری و نیروی انتظامی شناسایی و معرفی می‌شوند. البته به عملکرد بهزیستی در این زمینه نقدهایی هم وارد است که پاسخ این سازمان به این انتقادها، نداشتن تامین اعتبار برای ساخت مراکز نگهداری بیشتر با امکانات بهتر، ‌همچنین مشارکت بیشتر بخش خصوصی و همکاری نهادهای مختلف می‌باشد. اینکه چه قدر این سازمان‌ها و ارگان‌ها نقشی در عدم ساماندهی و سازماندهی افراد بی‌خانمان دارند را به قطعیت نمی‌توان گفت، چون که سازمان های مردم‌نهاد و غیر دولتی به علت نوپا بودن و مشکلاتی که در سر راهشان قرار دارد، از جمله بحث مالی قضیه، طبیعی است که کارنامه در خوری نداشته باشند و خیلی نمی‌توان به آن انتقادی وارد کرد.
اما در مورد تضییع حقوق بی‌خانمان‌ها، می‌توانیم بگوییم که اولین چیزی که مسبب تضییع حقوق این افراد است، نوع نگاه جامعه به این قشر از اجتماع است که می‌تواند در پایمال شدن حق و حقوقشان بی‌تاثیر نباشد. اینکه مردم کوچه و خیابان این آدمها را خودآگاه یا ناخودآگاه طرد می‌کنند و به چشم انسان‌های بی‌مصرف به آنها نگاه می‌کنند که این در پایمال شدن حقوقشان خیلی موثر است. به طور مثال ما در سال ١٣٩٤ طرح عقیم‌سازی زنان کارتن‌خواب را از طرف دولت داشتیم که فطری‌ترین حقوق طبیعی زنان بی‌خانمان را خدشه‌دار می‌کرد، با اینکه تاکنون شاهد اجرای این طرح نبودیم، اما این طرح توهین‌آمیز و ضد حقوق بشری طرفدارانی هم داشت و کماکان دارد. این یک نمونه از ضایع شدن حق و حقوق شهروندی و انسانی افراد بی‌خانمان است. حق تحصیل، حق اشتغال، حق کار، حق برخورداری از بهداشت این افراد به شدت در معرض خطر و آسیب است و ضربه‌ای که به امنیت و کرامت انسانی این افراد در اجتماع وارد می‌شود، ضربه عمیقی است که می‌تواند برای آنها خیلی مشکل‌ساز باشد.