/ IHRightsبیش از پنج زندانی محکوم به مرگ در زندان رجایی شهر کرج، جهت اجرای حکم به سلول انفرادی منتقل شدند.… https://t.co/X1te5ta5Ot26 ژوئن

ایران؛ بهشت اقتصاد دولتی

19 دسامبر 18 توسط معین خزائلی
ایران؛ بهشت اقتصاد دولتی

به طور کلی سهم دولت ایران در فعالیت های اقتصادی این کشور بسیار زیاد است و بر اساس برخی گزارش‌ها نزدیک به ۸۰ درصد از بازار اقتصادی این کشور به طور انحصاری در اختیار دولت قرار دارد. این حضور وسیع در اقتصاد سبب شده است که در عمل بودجه بنگاه‌های اقتصادی دولت که از بودجه عمومی کشور تغذیه می‌کنند از سهم بودجه تخصیص داده شده به خدمات عمومی بیشتر شده و در نتیجه بخش قابل توجهی از توان و پتانسیل سیستم بانکی برای تامین مالی فعالیت‌های بنگاه‌های و نهادهای اقتصادی دولت مصرف شود.

از این رو سهم تاثیرگذاری این بنگاه‌های اقتصادی بر روی شرایط مالی، پولی و اقتصادی کشور به تبعیت از سهم‌شان از بودجه عمومی بالا بوده و در عمل سبب ایجاد نوعی از وابستگی متقابل دولت (به مفهوم خاص سیاسی آن) به این بنگاه‌ها و همچنین وابستگی بنگاه‌ها به تصمیمات سیاسی دولت شده است. از این رو هرگونه تلاش برای تغییر این شرایط به نفع بخش خصوصی به منظور ورود آن به فعالیت‌های کلان اقتصادی با واکنش و مقاومت سخت این بنگاه‌های پر قدرت روبه‌رو شده و به دلیل دسترسی به منابع مالی قدرت و ثروت در عمل این بخش خصوصی است که زمین رقابت را واگذار می کند.

در چنین شرایطی به دلیل وجود تبعیضات فراوان، سهم بخش خصوصی از شرکت در فعالیت‌های اقتصادی کلان بسیار ناچیز و در برخی موارد تقریبا صفر خواهد بود.

قوانین اقتصادی و سایه سنگین دولت در آن

به طور کلی رویکرد قوانین موضوعه در ایران به مسائل اقتصادی رویکردی محتاطانه، محافظه کارانه و دولتی بوده و از این منظر مجوز بخش اعظمی از فعالیت‌های کلان اقتصادی در کشور تنها در اختیار دولت قرار گرفته است.

بر این مبنا قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در اصل ۴۴ خود با تقسیم‌بندی اقتصاد عمومی کشور به سه بخش دولتی، تعاونی و خصوصی، اختیار کلیه فعالیت‌های اقتصادی در  «صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها» را به صورت انحصاری به دولت بخشیده است.

این اصل همچنین در بخش سوم خود، فعالیت‌های اقتصادی بخش خصوصی را «مکمل فعالیت های اقتصادی و تعاونی» دانسته است. از این رو روشن است که از منظر قانون اساسی جمهوری اسلامی، اولویت اقتصادی با فعالیت‌های اقتصادی دولت بوده و بخش خصوصی تنها به عنوان مکملی بر فعالیت‌های دولت به عنوان عامل کوچکی در اقتصاد در نظر گرفته شده است. در نتیجه نه تنها مالکیت بنگاه‌های بزرگ اقتصادی با دولت است بلکه اختیار کنترل و مدیریت آنها نیز بر عهده دولت قرار دارد.  

در این زمینه علاوه بر بخش دوم اصل ۴۴ قانون اساسی، بسیاری از قوانین موضوعه اقتصادی نیز (از جمله ماده چهار اساسنامه شرکت ملی نفت ایران مصوب ۱۳۳۳ و ماده سه قانون نفت مصوب ۱۳۵۳، ماده پنج اساسنامه شرکت ملی گاز، ماده پنج  قانون سازمان برق ایران مصوب ۱۳۴۲ و ماده شش قانون اساسنامه شرکت توانیر مصوب ۱۳۴۷، ماده واحده قانون اصلاح لایحه قانونی الغای قانون تشکیل سازمان غله و قند و شکر و چای کشور مصوب ۱۳۶۰، ماده چهار قانون شیلات مصوب ۱۳۶۴، ماده ۱۳ قانون تشکیل پست جمهوری اسلامی، ماده ۲۲ قانون معادن، اساسنامه و قانون نحوه اداره سازمان صدا و سیما جمهوری اسلامی ایران و ...) به نوعی هرگونه فعالیت بخش خصوصی در موارد مشخص ذکر شده را ممنوع و یا محدود کرده است.

از این رو می توان گفت یکی از اصلی‌ترین تبعیضات اعمال شده بر علیه بخش خصوصی در بازار اقتصاد ایران، سایه سنگین دولت در آن به دلیل قدرتی است که قانون اساسی و به تبع آن دیگر قوانین موضوعه به دولت اعطا کرده است.

خصوصی‌سازی؛ تجربه‌ای ناموفق در ایران

در عمل اما، ضعف‌ها و مشکلات فراوان اقتصاد دولتی و نیز نتایج موفق کشورهای دیگر مبنی بر خصوصی سازی اقتصاد و کم کردن نقش دولت در آن، نظام سیاسی جمهوری اسلامی را نیز بر آن داشت تا در تلاش برای خصوصی سازی اقتصاد ایران و وارد کردن بخش خصوصی در فعالیت‌های اقتصادی کلان گام برداشته و در پی ایجاد بسترهای لازم برای این هدف برآید. اقدامی که در عمل نه تنها سبب کاهش سهم دولت در فعالیت‌های اقتصادی نشد، بلکه باعث ایجاد مجموعه‌ای از شرکت‌ها و بنگاه‌های شبه دولتی و وابسته‌ای شد که سود حاصل از فعالیت‌های آنان خصوصی است اما زیان حاصل از فعالیت‌هایشان از بودجه عمومی کشور تامین می‌شود.

در این زمینه قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی مصوب ۱۳۸۶ اصلی‌ترین تلاش قانونگذار در ایران برای قانونمندسازی این پروسه بوده است. تدوین این قانون در حالی بوده تا پیش از آن هیچ قانون مدون و مشخصی در این زمینه وجود نداشته و عمده واگذاری‌های شرکت‌های دولتی به بخش خصوصی (هر چند بسیار اندک) تا پیش از این قانون، به صورت آیین‌نامه‌های اجرایی دولت‌ها انجام شده و از این رو از یک رویه واحد پیروی نکرده‌اند. هر چند در عمل اما عمده این واگذاری‌ها به بخش خصوصی از دو طریق عرضه سهام در بورس و یا فروش املاک و دارایی‌ها بوده است.

با این حال علی رغم تصویب این قانون، اِعمال آن در مقام عمل خود سبب بروز مشکلات بیشتر و در نتیجه تبعیضات بیشتر علیه بخش خصوصی شد.

به عنوان مثال ماده ۲۱ این قانون در حالی فروش سهام شرکت‌های دولتی در بورس را به عنوان راهی برای خصوصی سازی و در نتیجه دست‌یابی بخش خصوصی به فعالیت‌های کلان اقتصادی به رسمیت شناخته است که اساسا تجربه واگذاری‌ها از طریق بورس تا پیش از آن نشان داده بود که در عمل مدیریت این شرکت‌ها در دست دولت باقی خواهد ماند. چرا که عملا دوباره این همان نهادها و بنگاه‌های دولتی هستند که با تشکیل شرکت‌هایی شبه دولتی و در برخی موارد نیز صوری، و نیز به دلیل دسترسی به منابع فراوان مالی، اقدام به خرید درصد قابل توجهی از سهام عرضه شده در بورس می‌کنند.

این در حالی است که علی رغم وجود تجربه پیشین، قانونگذار هیچ تلاشی برای ایجاد موانع قانونی برای جلوگیری از این اقدام بنگاه‌های دولتی در این قانون نکرده است. ضمن اینکه از آنجا که سهام عرضه شده این بنگاه‌های دولتی به صورت پراکنده بین بخش خصوصی پخش می‌شود، دولت می‌تواند تنها با خرید ۴۰ درصد از آن، از طریق شرکت صوری یا شبه دولتی، مجددا کنترل خود را بر بنگاه مثلا واگذار شده برقرار سازد. در حقیقت قانونگذار در این قانون به جای آنکه در پی حمایت از بخش خصوصی برای ورود به بازار اقتصاد کلان باشد، به نوعی راهی قانونی پیش پای دولت قرار داده تا بتواند بدون قرار گرفتن در زیر بازرسی‌های مجلس و سازمان بازرسی کل کشور، به دلیل خصوصی‌سازی صوری، همچنان منابع مالی کلان بنگاه‌های خود را در اختیار داشته باشد. ضمن اینکه اساسا عرضه سهام شرکت‌های دولتی با آنچه خصوصی‌سازی و حمایت از بخش خصوصی در اقتصاد است تفاوت دارد.

در همین زمینه، از آنجا که هیچ قانون شفاف و روشنی تشکیل بنگاه‌های اقتصادی توسط نهادهای دولتی و نظامی را منع نکرده است، در بسیاری از موارد علی رغم عدم وجود قانون بازدارنده و یا ایجابی، دولت ترجیح می‌دهد که از این شرکت‌ها (مانند قرارگاه خاتم الانبیاء سپاه پاسداران) به عنوان عامل در اجرای پروژه‌های دولتی استفاده کند. چرا که منابع گسترده مالی و لجستیکی این شرکت عملا امکان رقابت بخش خصوصی را با آنها غیر ممکن می‌سازد.

از طرف دیگر به دلیل مخفی بودن بودجه مالی این شرکت‌ها و بنگاه‌ها به دلیل وابستگی‌شان به نهادهای نظامی و امنیتی، عملا امکان حسابرسی‌های قانونی توسط مراجع قانونی بر این بنگاه‌ها وجود ندارد. این در حالی است که بار اصلی فشار مالیاتی بر بخش خصوصی تحمیل شده و این بخش موظف به ارایه جزییات مالی خود است.

به علاوه، بسیاری از قوانین فعلی موضوعه بازار اقتصاد و کار ایران از جمله قانون کار مصوب سال ۱۳۶۹، مربوط به دورانی است که در آن دولت همچنان به عنوان یک کارفرمای مادر، نقشی اساسی در فعالیت‌های اقتصادی داشته است و از این رو روشن است که این قانون پتانسیل‌های لازم برای ایجاد فرصت‌های برابر اقتصادی مابین بخش خصوصی و دولتی را ندارد.

از این رو تلاش‌های صورت گرفته در طول سال های اخیر نیز برای جلب و تشویق بخش خصوصی برای شرکت در فعالیت‌های اقتصادی کلان در ایران حاصلی در بر نداشته است. چرا که افزایش ریسک سرمایه‌گذاری برای بخش خصوصی جدای از فاکتورهای سیاسی، به شدت تابع خلاء‌های قانونی موجود و نیز شفاف نبودن قوانین بوده و از این سبب کاهش علاقه بخش خصوصی برای شرکت در فعالیت‌های بزرگ اقتصادی در ایران شده است.